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欠发达地区乡镇党政领导干部经济责任审计探究
  文章来源:云和县审计局课题研究组 发布日期:2016-03-23

摘要:随着国家对经济责任审计地位的明确,结合国内多年经济责任审计工作实践,国内学者对经济责任审计工作进行了一些研究探索,研究范围主要集中在政府部门和国有企业的领导干部经济责任审计上,对市、县及乡镇领导干部经济责任审计也有涉及,但对欠发达地区乡镇领导干部的经济责任审计研究却基本处于空白状态。欠发达地区乡镇具有自身不同的特点,因此经济责任审计也要从实际情况出发,不搞生搬硬套,在审计原则、审计内容及措施、审计方法等方面要在吸收的基础上进行创新,才能更好地搞好欠发达地区的乡镇领导干部经济责任审计工作。

关键词:欠发达乡镇 经济责任 审计 探究

 

近年来,经济责任审计成了各地审计机关的一项主要工作,《中华人民共和国审计法》明确了经济责任审计的地位,党的十八大报告指出:“建立健全权力运行制约和监督体系。……推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”,十八大报告对经济责任审计工作予以专门强调,突出彰显了经济责任审计工作的重要性和地位。中央两办、浙江省两办也专门出台了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》,从制度上完善了经济责任审计工作。经济责任审计工作在探索中不断前进,正发挥着越来越重要的作用,欠发达地区乡镇虽然在经济发展方面相对落后,但也是国家最基层政权组织,管理和服务着一方百姓,乡镇党委政府的正常运转需要财政经费,美丽乡村的建设需要专项资金的支持,因此对各项财政资金的监督以及党委政府的管理职能实施是否合法合规等各方面都离不开经济责任审计。

任何事物都在发展变化,欠发达地区经济责任审计也要适应新形势、新要求,不断地进行否定、升华,理论研究先行,实践工作紧跟,以理论引导实践、以实践促进理论发展,不断地推进欠发达地区经济责任审计工作发展。本文从贯彻《浙江省党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》、《浙江省党政部门主要领导干部经济责任审计操作规程(试行)》等相关文件精神,并结合云和本地县情、乡情,做好乡镇党政一把手的经济责任审计工作,对如何开展欠发达地区乡镇党政领导干部经济责任审计工作进行探究。

一、云和基本情况与欠发达地区乡镇主要特点

云和县地处浙江省西南部,总面积 978平方公里,县域人口 11.34万人, 2013年实现国内生产总值48.13亿元, 财政总收入6.27亿元,其中地方财政收入3.36亿元,城镇居民人均可支配收入2.79万元,农村居民人均纯收入0.97万元,下设334街道,是全省17个欠发达县之一。云和全境除28平方公里的云和盆地是平地外,其它基本是山地和谷地,近年来随着城市化进程加快,2013年底,全县有74%的人口聚居在县城(分四个街道管辖),工业经济和财政收入基本集中在县城,乡镇主要以农业为主,工业企业和税收收入很少,财政收入集中在县级财政,乡镇街道正常运转支出主要由县财政预算安排,2013年全县10个乡镇街道在职人员440人,其中行政人员223人,事业人员217人,县财政预算安排、各级财政专项资金补助和转移支付资金共7748.47万元。云和县的乡镇情况与大多数欠发达地区的乡镇类似,具有以下特点:

(一)自然条件相对恶劣

大部分欠发达地区是山区、边区、老区和少数民族积聚地,地处偏僻,交通不便,远离大中城市,生活和生产条件落后,长期封闭落后又造成了思想观念的滞后,缺少敢为天下先的开拓创新精神,束缚了这些地区的经济社会发展。

(二)社会经济发展相对滞后

欠发达地区主要以输出劳动力来创收,农业经济是发展的主要舞台,二、三产业由于地理条件限制很难发展,税收收入少,财政基础簿弱,对上级财政转移支付依赖性很大。

(三)财政管理方式特殊

欠发达地区财政基础薄弱,主要依靠上级财政拨款或转移支付资金维持正常运转,依赖上级财政或部门专项资金进行基础设施建设,因此一般实行“乡财县管”的财政管理方式,即 “预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”,由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支,其核心内容是“乡财县管乡用”。

(四)乡镇党委政府主要工作重点有异

欠发达地区乡镇政府主要工作是为当地百姓提供社会服务,服务内容全面而复杂,一般县级各个部门的工作都有涉及,同时实施社会管理职能和支持农村基础设施建设。由于第二、三产业受制于地理位置、区位劣势或地势不平等自然因素影响很难发展,大部分农村劳动力外出务工,因此相对来说经济发展任务较轻,主要是引导留守农民发展农业生产为主。

二、欠发达地区乡镇开展经济责任审计立足点和应遵循原则

欠发达地区经济责任审计首先应在相关法规制度的框框内进行,但同时又要结合当地社会经济发展状况有所调整,遵循相关原则,以提高审计绩效促进社会规范治理为最终审计目标。

(一)欠发达地区乡镇开展经济责任审计的立足点

1. 依据法规制度开展经济责任审计工作。《中华人民共和国审计法》及《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计办法》等法规明确了经济责任审计的合法地位,也对如何开展经济责任审计作了相关规定,因此,欠发达地区乡镇在开展经济责任审计时,首先应紧紧围绕相关法规的规定开展工作。如在组织领导、审计内容、审计评价和结果运用等方面应遵循相关法规的主要规定,只有这样做才能不脱离总的框框,使本地的乡镇经济责任审计工作不脱轨、不跑题。

2. 审计要从当地社会经济发展情况出发。在遵循相关法规的主要规定时,并不是说方方面面都是死板的、一成不变的,而是要根据主要规定并结合当地实际情况拟定更详细更合适本地情况的审计实施细则,并根据它来开展工作,这也正是“因地制宜”的一种体现。因为我们的国土辽阔,各地情况差别很大,从经济发展程度来说,有落后地区、欠发达地区、发达地区的区别,从乡镇的规模大小来划分,有大、中、小的区别,总之情况差别很大,如果不分差异就根据一个规定开展工作,就会走“形而上学”之路,根本搞不好审计工作。近年来,各地结合本地实际情况都纷纷出台了一些经济责任审计方面的规章制度、实施细则或办法等,经济责任审计工作开展地有声有色,欠发达地区也要做到这一点。

3.重审计过程更要重审计成果利用。欠发达乡镇开展经济责任审计工作,不能因为乡镇资金量不够大、政府发展当地经济成果不十分显著就走走过场,而是要和其他重要部门、重要乡镇同等对待,同时要针对其自身情况,有针对性地制定审计实施方案,既要进行全方位的审计,也要突出审计重点,查明存在问题。对于查明的问题,不能一篇报告一反映就了事。目前由于审计机关审计人员忙于应付审计任务,这边审计组报告刚写好,就要忙于下一个项目的审前调查工作,因此对审计发现问题的归类整理、对共性问题通过专报等形式报县党委政府主要领导审阅、对共性问题促使政府出台规范性制度进行整改都未做到位,不但影响了审计成果利用,同时也是审计资源的浪费。因此,审计过程和审计成果利用是相辅相成的关系,要在成果利用上多花些人力、物力,这是十分必要的。

4. 促进社会规范治理是开展经济责任审计工作最终目标。欠发达乡镇经济责任审计工作中会发现很多的个性问题,如果把几个乡镇发现的个性问题进行整理分析,就能发现许多共性问题,再对共性问题进行原因追溯,就能发现深层次的问题,包括很多法规、政策或制度层面上的问题。因此,我们要对个性问题进行升华,而不是就事论事,只有把问题挖深挖透,查明根源,同时从体机制入手完善法规、政策和制度,从根源上入手把共性的问题相对彻底地解决掉,这才能真正发挥审计的效用,从而促进社会的规范治理,促进人类社会的进步,这也是审计的本质所在。

(二)欠发达地区乡镇开展经济责任应遵循原则

1. 审计方式坚持任中审计为主和书记、乡()长捆绑审计原则。一是根据干部监督管理工作需要,经济责任审计应在主要负责人任职期间进行。由于离任审计存在一些不可忽视的缺陷性,因此必须坚持把监督工作做在平时,监督关口前移,开展任中审计。要建立健全经济责任审计对象数据库,制定审计对象分类轮审办法,把所有应审计的乡镇党政领导干部都纳入监督视野,按照三至五年一次轮审的思路,有序地对所有领导干部进行任中审计,及时掌握领导干部的履职情况。二是由于乡镇的主要经济事项主要由党委书记决策,在欠发达地区乡镇,党委书记的职能不仅包括决策、分管范围事项,而是参与到几乎所有事项中来,甚至和乡镇长一起进行财务审批签字,因此只有坚持书记、乡()长捆绑审计,才能使审计内容更为全面透彻、更易界清应负问题责任、更有利于对发现问题的整改,审计效用发挥也才会更加明显。

2. 审计实施坚持与效益审计、乡镇财政决算审计相结合原则。经济责任审计的一个重要目标是考核和评价领导干部“政绩”的优与劣,从根本上说是评价被领导干部履行职责的有效性,是对人的行为的效益审计。因此,经济责任审计应和效益审计结合起来进行。一是直接以经济责任审计代替财务收支审计;二是在审计实施上与专项审计调查同步进行,做到资料成果共享;三是在审计评价上与专项审计调查相互补充、相互印证。同时,为了提高审计工作效率和深化经济责任审计工作,欠发达地区乡镇经济责任审计往往与乡镇财政决算审计同时进行,发两个审计通知书,编一个审计实施方案,出不同的审计报告,但审计内容相互交叉,审计结果可相互利用。

3. 审计评价坚持客观谨慎原则。经济责任审计的评价是对被审计人员是非功过的鉴定,是一个非常敏感的问题,必须认真对待,因此客观公正是基本原则,即要使被审计领导心服口服,又要使审计能解决问题,促使被审计单位的规范管理运行。简单地说就是审计要做到明了、公正、不越权。要做到客观谨慎原则不是件容易的事情,除了审计人员要具备一定的业务、政治等方面素质外,还要有十分敬业的精神,有不怕吃苦、敢于担当的精神,只有这样,才能审全审深审透问题,也才能做到客观谨慎地评价,由于欠发达地区的审计资源相对欠缺,因此更须坚持好客观谨慎原则。

4. 结果利用坚持全面充分原则。审用脱节是当前经济责任审计面临的最大困难,造成了审计资源的浪费,也降低了审计人员的积极性。因此,必须进一步完善机制,提高审计结果的利用率,包括加强对审计结果的反馈、运用审计结果考核任用干部、依据审计结果进行责任追究、推行审计整改工作目标责任制等。近年来,一些欠发达地区出台了市、县经济责任审计联席会议制度,完善了联席会议人员,当地政府首长担任联席会议总召集人,党委、政府主要领导干部都但任联席会议副召集人,联席会议制度明确了组织、纪委、人事、财政、国资等部门在经济责任审计或审计整改中应承担的职责,因此总体来说经济责任审计的地位在不断提高,各地领导也重视该项工作,审计整改也做得有声有色。

5. 坚持在发展中创新原则。一是要根据社会经济发展的不断变化来完善审计内容、方式等。二是要结合被审计乡镇属欠发达的特点,不照搬照套上级审计机关的审计操作办法,而是要根据实际情况对操作办法进行适当地修改完善,以适应当地情况。三是在审计评价方法、问题责任区分、问题责任认定等方面要根据实际情况区别对待,特别是乡(镇)长与党委书记应承担的责任要结合实际情况合理区分。

三、欠发达地区乡镇经济责任审计主要内容、相应审计措施及审计侧重点

欠发达地区乡镇运营情况更类似于部门,因此其经济责任审计内容与部门经济责任内容具有很大的相似性,下面主要紧扣“科学发展观、权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化、廉洁从政”的审计目标,以乡镇领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点,以领导干部任职期间本部门财政财务收支的真实、合法和效益为基础,对欠发达地区乡镇经济责任审计的主要内容、相应措施和审计侧重点进行明确。

(一)科学发展观审计

1.主要审计内容。党委政府考核指标完成情况;贯彻执行上级党委政府重大方针政策情况;组织实施的重要发展规划和工作举措,重点工作、重要项目所取得成效等。

2.相应审计措施。除审查单位的指标完成情况及考核结果情况资料,还要结合资金流出情况,对比考核资料的真实完整性;结合被审计领导述职报告、单位工作总结及财务资料审查重大理念的可行性、科学性;对内控制度进行整理,从而发现重要管理制度,结合资金情况较验重要管理制度的效果性;审查财务资料明确专项资金数额及使用效果。

3. 审计侧重点。欠发达地区乡镇在科学发展观方面的审计内容和发达地区乡镇相差不大,但由于欠以达地区乡镇的经济发展所需的财政扶持资金主要由上级财政转移支付或从上级部门争取的各类专项扶持资金构成,因此应重点关注这部分资金使用的绩效情况,即是否产生了应有的社会效益或经济效益。

(二)权力运行公开化情况审计

1.主要审计内容。是否建立重大经济决策管理规则;对建设项目安排、部门预算编制、资产处置、重要专项资金再分配、大额资金使用、重要采购及所属单位融资抵押担保对外投资等重大经济事项是否坚持领导班子集体讨论决定;主要经济决策程序是否规范,内容是否合法,重点工作、重点项目和重要资金相关决策的执行情况和执行效果。

2.相应审计措施。通过对内部管理制度进行梳理审查,明确是否有决策方面的管理制度;将会议纪要与财务账进行对比审查,明确重大事项的民主决策程度;通过财务审查、会议纪要审查发现重要决策,对这些决策的执行情况进行实地查看、效益测算等办法审查决策内容的合法性及执行效果情况。

3. 审计侧重点。对于欠发达地区乡镇审计内容来说,重大建设项目很少,主要还是要关注决策制度是否完善、一般事项决策程序是否到位、决策效果如何等方面,一般事项主要包含上级资金分配使用、办公用房修缮、农村基础设施建设等相对较大的事项。

(三)资源配置市场化情况审计

1.主要审计内容。一是国有资产管理情况审计。即审计各项资产是否账实相符,有无账外资产;任期内各项资产的管理是否符合规定,资产的调拨、报废等处置是否遵守有关规定;经营性资产是否实行公开透明、公平竞争的运作方式,经营效益是否良好,有无国有资产损失、浪费等问题。二是重要建设项目管理情况审计。即审计建设项目是否纳入计划管理,有无未批先建、擅自改变建设内容情况;建设资金来源、使用是否合法合规,有无挤占挪用情况;是否严格遵守国家有关建设工程的招投标规定,有无超标准、超概算情况;已竣工交付使用的建设项目是否及时办理竣工验收、进行工程价款审计和竣工财务决算,并结转固定资产。三是政府采购执行情况审计。即审计政府采购活动是否严格按照相关规定,进行公开、公平、公正操作,有无违反规定“化整为零”规避集中采购等问题。

 2.相应审计措施。一是国有资产管理情况审计。主要是对现金进行实地盘点后与现金日记账核对、将部分银行对账单与银行存款账核对、对固定资产(包括房产证、土地证等)进行盘点后与财务账核对等办法审查是否存在账外资产;将资产处理合同文件、财务账、资产实际数进行对比审查,明确资产处置是否规范;通过对资产购置、处理、出租相关招投标文件进行审查,将资产收益情况与民营同类资产收益进行对比分析,明确资产运作是否规范。二是重要建设项目管理情况审计。主要是对发改局项目批复文件与项目实施文件进行对比审查,明确项目计划管理的规范性;将财务账中资金来源、支出情况与立项文件中的筹资计划进行对比,审查建设资金的合规性;将财务账、招投标文件、项目资料进行对比审查,明确建设项目管理规范程度;通过对竣工决算资料和财务账进行对比审查,明确建设项目竣工管理是否规范。三是政府采购执行情况审计。主要是对财务资料中资产采购批复文件进行审查,明确政府采购行为是否规范。

3. 审计侧重点。对于欠发达地区来说,国有资产和基建项目主要是政府办公设施、专项资金实施项目建设两个方面,政府采购主要是办公设备采购、办公楼装修、专项资金实施项目设备采购等方面。

(四)操作行为规范化情况审计

1.主要审计内容。一是内部管理制度的建设和执行情况审计。即审计领导干部所在部门有无就预算管理、支出管理、资产管理、建设项目管理、内部审计监督等做出规定,规定是否符合相关财经法规;审计各项管理制度在实际工作中能否认真执行并达到预期效果。二是单位预算执行情况审计。即审计各项收入是否纳入单位预算管理并在法律规定账户核算,有无隐瞒收入、设立账外账的情况;审计各项支出是否严格按照财政部门批复的预算列支,有无超预算、超标准现象,有无违反规定发放津补贴问题;有无虚开发票、虚列支出、转移资金问题;专项资金使用是否遵循专款专用原则,有无被挤占挪用问题。三是部分村级财务运行情况审计。即检查镇政府对村级财务的监督管理情况;对个别村财务进行全面审查,对镇政府下拨给村里的一些专项资金进行延伸审查,查明资金使用的合理合规性及效益性。

2.相应审计措施。一是内部管理制度的建设和执行情况审计。主要是对单位内控制度进行整理,并与财务账、合同文件等资料进行核对审查,明确内控制度的健全程度与执行程度。二是单位预算执行情况审计。主要是对主要账户进行审查外,还要对工会账等附属账户进行审查,明确各项收入管理是否规范;对财务账的支出情况进行详细审查,将大额支出资金与相关合同、文件进行对比审查,明确各项支出管理是否规范;对财务账中各类发票进行审查,明确发票使用的规范性;对财务账中各类专项资金收、支、余情况进行审查,明确专项资金管理的规范性。三是对部分村级财务运行情况审计。包括审查村级财务监督管理制度的执行情况;结合村级财务账对村级财务运行情况、专项款项进行审查。

3. 审计侧重点。对于欠发达乡镇来说,该部分是审计的重点。由于没有下属单位,乡镇政府内部管理制度的建设和执行情况主要限于乡镇政府内部的管理和对本级农村三资中心的管理;政府预算执行审计主要围绕财政财务收支审计进行,大量的财务资料反映了政府的运行情况和工作重点,而且根据重点资金支出情况可印证政府工作报告、总结、个人述职报告、工作考核资料的真实性程度,跟踪大额资金流向可查明政府的工作重点和资金使用的合法合规性等;对部分村级财务运行情况的审查主要是在已纳入乡镇农村三资管理中心核算的村级财务账范围内进行。

(五)干部廉洁从政情况审计

1.主要审计内容。一是个人廉洁从政情况。即是否存在利用职权和职务上的影响谋取不正当利益,是否违反公共财物管理和使用的规定,假公济私、化公为私,用公款报销或者支付应由个人负担的费用,在下属单位或兼职单位领取报酬等。二是所在单位廉政建设情况审计。即所在单位领导班子成员有无因与职务有关的廉政问题受到党纪政纪处分、或被追究刑事责任的,其他中层干部和下属单位负责人有无因廉政问题被查处等。

 2.相应审计措施。通过听取单位其他班子成员和中层干部意见,结合重要经济事项的审计,审查对纪检、监察、组织、信访等部门提供和群众举报的有关问题,了解领导干部任职期间个人遵守廉政规定情况和所在单位廉政建设情况。

3. 审计侧重点。对于欠发达乡镇来说,该点内容与发达地区乡镇审计大致相同。

四、欠发达地区乡镇经济责任审计主要方法

欠发达乡镇经济责任审计方法与发达地区乡镇、部门的经济责任审计所适用的审计方法大同小异,包括查询、谈话、测评、统计、分析性复核、函证、计算机辅助审查等,在此结合审计实施程序来说说欠发达乡镇经济责任审计应采用的主要审计方法。

(一)审前调查要充分细致、调查方法要灵活多样

   目前审计机关由于审计时间紧、任务重,再加上审计程序复杂,很多审计项目审前调查都是不充分的,有些项目甚至只花一两天时间进行审前调查,这是要加以改正的。由于欠发达地区的每个乡镇之间情况也不一样,乡镇规模、经济发展状况都有所区别,只有进行详尽的调查才能清楚审计应从哪些侧重点入手、才能制定出一个详尽高效的审计方案。在审前调查时,调查方法应是多种多样的,如召开座谈会了解乡镇大致情况、个别谈话加民主测评了解党委政府的主要政绩和主要问题、对财务报表进行审查梳理了解财务收支情况等,然后再以“一观三化一廉”为主要框架制定出既详尽又突出重点、既反映乡镇实际情况又便于操作的审计实施方案。

(二)审计过程既要掌握全面,更要突出重点

 欠发达地区乡镇经济责任审计,要根据方案内容逐一进行审查,审查过程中要讲究审计方法,做到既高效又能查明问题。首先从财务资料入手,搞清乡镇的资金规模、重点资金投向、专项资金使用的合规性、往来款挂账情况、三公经费使用情况等,主要审计方法有盘点现金及实物资产、银行存款核对、延伸审查重点资金去向、向有关单位函证、进行重点数据分析性复核等。其次是结合财务审查情况对会议纪录、重要合同、项目资料、工作总结等进行审查,结合财务资料进行双向核对的目的是为了验证工作总结的真实程度、会议纪录的详实程度,进而查明决策程序、决策实施效果等情况。再次是对掌握的情况进行梳理并查明主要问题所在,为总结提升做好基础工作。

(三)审计总结要肯定成绩,更要指明问题

  审计基本结束后,要对乡镇领导干部工作中取得的成绩进行实事求是地评价,对存在的问题要查实依据,认真进行梳理总结。报告撰写要做到通俗易懂、简洁明了。对违法违规依据可从网络、书籍中查找,确认无误后套用;对乡镇领导干部应负直接责任、主管责任还是领导责任要根据相关规定结合实际情况进确定,特别是区分是书记责任还是乡镇长责任或是两人共同负担的责任要结合两人的工作内容、在其中所起的作用、任期界限等合理进行区分;还要通过审计信息、专报、论文等方式对报告内容或报告外内容进行提炼总结,争取对审计查明的情况、问题榨干用尽,使审计成果最大化。

总之,经济责任审计在我国虽然已有十余年的开展经验,但目前还是不成熟的,如审计评价难以做到科学、客观,审计主要限于财务收支审计、效益审计难以开展,审计人员素质难以适应审计对象和审计内容的复杂性等等。特别是今后一段时间我国的经济发展方式和社会治理模式会出现一个较大的变化,经济责任审计工作除要适应这种变化外,还要解决自身先天的一些不足之处,因此经济责任审计工作任重而道远。但任何事物都有一个发展、完善、成熟的过程,经济责任审计包括欠发达地区乡镇经济责任审计同样有这个过程,在这一进程中需要审计理论研究人员和广大一线审计人员不断地进行摸索和探究。(云和县审计局课题研究组)

 

  

参考文献:

1.以十八大精神推进经济责任审计工作科学发展——焦见杉

2.《欠发达地区乡镇工业化问题的思考》———何芬

3.浅谈乡镇经济责任审计——人民网

4.如何开展乡镇党委书记经济责任审计——黄明军

5.乡镇经济责任审计应关注的“五个重点———李丽萍

    6.浅议如何搞好乡镇经济责任审计———审计教育网

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