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地方公务支出公款消费问题研究及其解决途径探讨
  文章来源:遂昌县审计局 陈樟林 发布日期:2016-06-07

摘要:中央出台关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”后,“三公”经费再次成为社会各界关注的热点,人民群众反映强烈。本文从分析公务支出公款消费存在的主要问题和成因入手,结合审计机关在遏制此类问题所起的作用,对地方公务支出公款消费问题的解决途径作一探讨。

关键词:公务支出公款消费   问题   解决途径

中央出台关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”后,“三公”经费再次成为社会各界关注的热点,饱受社会舆论诟病,人民群众反映强烈。妥善解决地方公务支出公款消费问题,是落实 “八项规定”的必然要求,是整治“四风”的具体举措,是“把权力关进制度的笼子里”、健全预防和惩治腐败体系的重要体现,是完善财政管理、压缩行政成本的紧迫任务,是顺应民心之举。本文从分析公务支出公款消费存在的主要问题和成因入手,结合审计机关在遏制此类问题所起的作用,对地方公务支出公款消费问题的解决途径作一探讨。

一、公务支出公款消费基本涵义

公务支出公款消费,是指行政事业单位在执行国家公务过程中发生的、由公共财政预算安排的计入基本支出和项目支出的商品和服务支出、其他资本性支出以及规范津贴补贴(绩效工资)之外的工资福利性支出,其中:商品和服务支出包括办公费、公务接待费、公务用车运行维护费、因公出国(境)费用、会议费、差旅费、培训费、劳务费等;其他资本性支出包括大型修缮、公务用车购置、办公设备购置等支出。

公务支出是行政管理支出的重要组成部分,是保证行政单位履行政府职能的必要资金基础,是维持国家政权、保证各级权力机关稳定运转所必需的经费,是维护行政事业单位正常运行的基本经费的组成部分。

二、公务支出公款消费中存在的主要问题及原因分析

(一)存在的主要问题

从职能部门管控角度讲:

一是支出管控标准较模糊。随着改革的深入、形势的发展,新的支出类型越来越多,但相应的规定没有及时跟进,导致部分支出无据可依;一些政策文件没有实时更新,导致文件依据与当前发展存在脱节;一些政策文件规定不够细化,支出范围、支出标准不明确,导致在实际执行中缺乏可操作性。

二是预算编制欠全面细化。当前行政成本管理上主要通过相关支出的预算指标控制来实现,预算编制作为财政资金支出管理的“源头”,能在较大程度上实现行政成本管控的基本要求,但由于预算编制欠全面、欠细化,不利于实现对行政成本的源头管控。

三是预算执行未监督到位。目前在预算执行过程中还存在违规情况,主要表现在“三公”经费超额列支、将“三公”经费人为分解列入项目经费、为规避“三公”经费开支过大而转移到其他科目、不符合政府采购相关规定、资金用途模糊化等方面;同时整改不易,不能很好发挥预警、威慑、警示、纠正作用。

从个体公务消费角度讲:

一是公务消费隐性化。公务消费基本处于封闭、半封闭化管理状态,不透明、不规范,制度约束力差;国家虽然明确规定了财务公开制度,但预算公开、“三公”经费公开还未全面普及,即使是已公开的预算信息多数也很简略,难以进行分析和监督。

二是公务消费误区化。在一些地方、单位和部门,以及有的领导干部的眼里,前些年盛行这样一种的观点:“吃点喝点不算啥,只要没装进自己口袋,就不是问题。”而看似是吃喝的问题,实际却潜在地存在着违反财经法规和危害党风廉政建设的问题。

三是公务消费随意化。公务消费范围不清晰,没有明确的标准来考核支出是否是因履行公务发生的;同时少数领导干部消费观念上存在随意性,认为公务消费是随职务而来的自有权力,讲排场、比阔气、大手大脚、挥霍公款、奢侈浪费,导致开支膨胀。

四是公务消费私利化。个别领导干部把公务消费视作“润滑剂”,拉关系、走后门,笼络感情编织关系网;有的利用职务假公济私,用公款报销个人费用;有的甚至把公务消费当做“敛财器”,虚开发票中饱私囊,使公务消费成为滋生腐败的土壤。

(二)原因分析

外因是制度的不完善和监督的未落地,而内因在于党员干部的自身修养问题。

一是制度设计存在缺陷。公务消费缺乏顶层制度设计和完善分层设计,公务消费最大受益者是领导干部特别是“一把手”,而他们恰恰是制度的设计者,这就形成了一对矛盾,无疑之中会导致在制度设计时出现偏差。

二是思想认识存在误区。一些党员干部不讲工作原则、无视财经法规,认为权力不用过期作废,从而把人民赋予的权力商品化、私有化,将公务消费变成权力侵占。

三是财政制度存在疏漏。未严格执行预算和财政制度,公务支出公款消费支出标准体系还未完全建立,预算执行的弹性化和预算的刚性约束不强等等,为领导干部大手大脚地花钱提供了便利。

四是预算编制没有细化。从法律依据角度来说,没有具体条款对公务消费进行约束;预算编制口径不完整、科目没有细化,预算执行刚性不够,均不利于对各项公务消费的控制。

五是缺乏有效监督机制。公务消费的监督者同时又是管理者、主要的受益者,很难起到独立监督的作用;加之消费过程不透明,信息和权力的不对称,都使公务消费中的问题带有一定的隐蔽性,缺乏有效的监督机制。

六是惩处违规力度不大。在执行中监督问责不够严厉,存在失之于宽、失之于软现象,没有严格按照党纪法规查处违规公务消费行为,没有对违纪违规行为进行从严查办,党纪法规应有的威慑作用没有充分发挥出来。

三、公务支出公款消费问题的解决途径

解决公务支出公款消费问题必然是一件长期而艰难的事情,必须做到思想建设、制度建设、管控监督齐头并进,抓教育、重规范、举实措、强监督,如此才能标本兼治。

(一)加大管控力度

在政策制定依据上,实行“零基预算”,从制度源头上提高行政成本管理的科学、合理和可行性;在管控标准上,建立完善更为合理、细化、动态的实际支出标准,进一步提高行政成本支出的可控性;在监督执行上,严格审核管理,加强预算执行过程中对公务支出的规范,加大监督力度,促进提高预算的准确性和执行的严肃性。

(二)构建长效机制

建立健全会议费、培训费、差旅费、接待费、公务用车、公务出国等各类公务支出公款消费支出标准体系;全面推行公务卡制度,提高公务消费透明度,有效遏制、制约预算单位随意提取和使用现金、乱发财物甚至滋生腐败的现象,从源头上构筑反腐败“防火墙”;建立有效的预算单位决算审查机制,防止公务消费的隐性转移;制定公务支出公款消费审计办法,给领导干部再套上一个“紧箍咒”。

(三)提高干部修养

树立合理公务消费意识,积极倡导厉行节约的消费观念,弘扬艰苦奋斗的作风;将财经类法律、制度纳入组织部门举办的领导干部研修班、提高班和人力社保部门举办的公务员知识更新培训的教材序列,促进公务员队伍提高行政成本意识和合理公务消费意识。

(四)强化内部管理

逐步完善单位内部财务制度和加快推进单位内部控制制度建设;建立内部审计制度,及时制止、纠正系统单位违反财政制度、财经纪律的行为,将违法违纪的损失降低到最小程度,在一定程度上有利于规范单位的财务活动,同时也有利于保护干部。

(五)推进信息公开

逐步推进公务消费信息公开,健全信息披露制度,细化信息的解释说明,建立由政府主导的公务支出信息公开机制, 对“三公”经费的用途、限额、使用权限和违规责任等情况进行明确和细化;建立信息公开监督机制,主动接受人大、纪委、审计、预算单位和社会公众的监督,使公务支出在阳光下运行。

(六)落实实时监控

进一步加强数字财政对财政运行全过程的实时监控作用,积极借助信息化技术手段,实现“数字财政”在规范单位公务消费行为、预防腐败行为发生、开展行政问责等方面强大预警和防控功能,提高科技行政水平。其中推行公务卡是一项有力措施,可以使每一笔资金都能实现“有据可查、有迹可循”,完全置于财政、财务监督之下,实现了财政对预算单位全部预算资金支出的动态监控,促进公务消费的透明化。

(七)形成监督合力

构建群众监督、舆论监督、单位职工民主监督,与财政、审计、纪检监察司法等专门监督有机结合、融为一体、通力协作的多元化监督格局,形成综合性和立体性、专业化和社会化相结合的监督机制,加强全方位、全流程、常态化监督。

(八)从严问责追责

建立违规责任追究制度,落实公务支出公款消费管理责任,加大对违反相关规定行为的问责、惩戒和曝光力度,强化罚则,从严管理、从严问责、从严追责,实行对公务支出公款消费违规行为“零容忍”,发现一起,严惩一起。

四、审计机关在控制公务支出公款消费中所起的作用

审计监督被认为是遏制奢侈浪费现象的一种有效形式,是控制“三公”经费的一种有效工具和得力武器,审计机关也一直未放松对“三公”经费支出的关注和监督,“三公”经费的审计已成为审计机关实施审计的重要内容之一。

(一)采取多种形式组织审计

审计机关要将公务支出公款消费审计作为每年审计工作重点,统筹安排审计计划。结合领导干部经济责任审计、预算执行审计、财政财务收支审计、专项经费审计等,组织实施纳入预算管理的单位公务支出公款消费审计,恰当评价公务支出公款消费的规范性和经济性,真实地揭露公务支出公款消费管理中存在的问题。

公务支出公款消费审计由各级审计机关负责,纪检监察机关、财政部门参与,相关主管部门配合;同时要坚持全面审计、突出重点的原则。对纳入预算管理的单位公务支出公款消费审计实行五年轮审一次。

(二)确定审计重点符合要求

公务支出公款消费审计的重点内容包括:公务支出公款消费预算编制和执行情况,“三公“经费使用情况,会议费和培训费使用情况,举办节庆、形象宣传活动等情况,党政机关办公楼费用支出情况,规范津贴补贴情况,专项资金支出情况,公务支出公款消费内部控制制度建设与执行情况,以及公务支出公款消费所涉其他内容。

一是关注公务支出公款消费的预算编制和执行情况。重点关注“三公“经费预算编制的及时性,预算调整的事项、调整的金额、调整的审批程序的合规性,“三公”经费指标的经济性、科学性、合理性;评价各单位在预算执行中是否做到厉行勤俭节约,严禁铺张浪费,强化支出管理。通过审计,完善“三公”经费支出预算标准,建立“三公”经费的预算支出评价制度,增强预算对“三公”经费的刚性约束,从而加强事前监督,从根源上遏制“三公”经费浪费现象。

二是关注公务支出公款消费的支出范围和使用情况。重点关注出国(境)时间、费用有无超标准,有无严格执行公务用车编制管理规定、配备使用标准,有无建立公务接待清单等制度;评价各单位在公务活动中是否存在讲排场、比阔气和铺张浪费等现象。关注“三公”经费审计发展动态,明确“三公”经费支出范围,确保账面记录“三公”经费的真实性、合法性、合理性,确保使一切隐性的“三公”经费支出浮出水面,在“三公”经费实际发生过程中进行有效监督控制。

三是关注公务支出公款消费的绩效情况。建立一套完整科学的绩效评价标准体系作为审计的依据;对“三公”经费暴露出来的违法违纪行为,要进行问责并提出审计建议,督促被审计单位提高财政资金的使用绩效;开展“三公”经费支出绩效评价工作,对经费支出实行“跟踪问效”,确保“三公”经费资金的安全与完整,提高资金的使用效益,并逐步提高资金分配的科学性和有效性。

(三)督促整改提高结果运用

审计机关要坚持边审边改、督查整改、公开促改、追责问改,督促被审计单位及时落实整改措施;被审计单位要对审计中发现的问题及时进行整改,整改情况分别报审计机关和主管部门,主管部门负责督促下属单位的整改工作。

审计机关应将公务支出公款消费违规情况,同时向同级纪检监察、组织、人事部门报告,使之掌握真实情况,以此作为对相关单位进行重点监督、对领导干部进行管理和任免的重要依据;组织人事部门要建立与绩效考核相对应的干部考核机制,将审计结果与干部考核相结合。

加大公务支出公款消费违法违规问题整改追责力度,尤其要加大对单位“一把手”的问责力度。执法执纪部门要根据审计结果对违规列支“三公”经费和会议费、“顶风违法”、“屡审屡犯”的部门,要严格落实预算单位和负责人员遵守财经法纪的主体责任,严格责任追究,深查失职渎职行为,强化对“一把手”问责,突出解决“有令不行”、“有禁不止”问题,狠刹歪风。

(四)结果公开营造监督合力

阳光是最好的“防腐剂”,“三公”经费是公众最为关注的政府信息之一,“三公”经费公开对遏制公款消费具有重要作用,规范“三公”经费是树立政府公信力的必由之路,所以首先要加大“三公”经费公开力度。而审计机关在其中可发挥很大作用,可以重点研究“三公”经费公开的对象、范围和形式,是否能达到增强权力制约的目的;可以通过审计“点名”的方式,加大警示力度。

审计机关要结合部门预算公开、“三公”经费公开,逐步推行公务支出公款消费审计结果公告。审计机关要定期召开审计情况通报会或审计情况反馈会,通报公务支出公款消费审计中发现的问题并提出审计意见建议。可以适时向社会公告一批公款吃喝、公车私用、公款旅游、超标办会、违规建设楼堂馆所、“吃空饷”等典型案件,狠刹铺张浪费之风。

审计中,要与纪检监察、政府督查、行政效能等部门加强配合;审计后,要通过审计工作报告直接“点名”通报被审计单位在“三公”经费方面的违规行为,这样能取得更好更多地社会效益和整改效果,让更多的外部监督力量有能力参与监督中来;同时利用人大、政协这些汇集民意的平台,通过提案、议案、视察、审议等方式,反映人民群众和社会各界对“三公”经费管理的要求。

(五)加强公车改革审计监督

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全面推进公务用车制度改革的指导意见》明确规定:审计机关要对公务用车改革情况进行监督,并将改革后公务用车配备和运行维护费用、交通补贴发放、车辆处置情况等纳入日常和专项审计监督。

审计机关在公务用车改革中要履行好监督职责,做到四个关注:

一是关注公车改革各环节运行情况,全面了解掌握公车改革范围、对象、内容、方式方法等。通过审计监督公车改革中所涉及的公车处置及处置收入的上缴、司勤人员安置、交通补贴标准及发放人员范围的确定等关键环节,防止出现低价出售等国有资产流失问题,保障公车改革顺利推进。

二是关注公车改革政策执行情况,审查公务用车配备、使用、运行维护、交通补贴发放、领取等情况,防止出现补贴未专用、以发放补贴名义变相发放福利等问题,并及时将违规违纪行为移送至相关部门进行处理。

三是关注公车改革成果效益情况,充分利用各类审计数据,对公车改革前后日常交通费用支出进行汇总、分析和纵向比对,客观评价公车改革是否起到了节约财政资金的作用,全面评价分析公车改革绩效情况。

四是关注执行公车改革政策的延续性,公车改革完成后,应把公务交通社会化、市场化的招投标等组织情况、公务出行的方式和效率作为日常审计监督的重要内容,审查执行制度、政策的一贯性和严肃性,坚决防止公车改革“开倒车”。

 

参考文献:

1.《党政机关厉行节约反对浪费条例》

2.《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于建立健全公务支出公款消费审计制度的意见》(浙委办发〔201383号)

3.审计署《关于加强公务支出和公款消费审计的若干意见》(审行发〔201422号)

4.《浙江省公务员职务消费管理制度研究》(管海燕)

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