专项审计调查是指审计机关运用审计的方法，对与财政、财务收支有关的事项，向地方政府有关部门、单位和个人进行的专门调查活动。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出：“将实行审计与专项审计调查并重，逐步提高专项审计调查的比重，争取到２００７年，专项审计调查项目占整个项目的一半左右。重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，促进加强宏观管理，完善法规制度”。
近年来，各地审计机关在审计监督中对专项审计调查的应用越来越广，发挥的作用也越来越大。特别是县区级审计机关人员少、任务重，开展审计调查能起到事半功倍的作用。本文就专项审计调查的作用、一般程序和方法、审计机关近年来开展审计调查实践的回顾及以后的展望等谈几点认识，与大家一起共勉。
一、审计调查的特点和作用
实践中我们感到，专项审计调查比项目审计具有程序简单、机动性强、组织方式灵活多样等特点和优势。审计调查的作用概括起来有以下四点：1.审计调查覆盖面广，有利于解决审计面“窄”的问题。由于受审计力量和审计手段的限制，每年审计计划安排的审计项目，与管辖的审计对象相比，只是很小的一部分。这就形成了审计监督的空白点，另外，对审计计划安排的审计项目，一般情况下也只抽查了部分分支机构，由于审计面太窄，一些重大的问题得不到监督和及时反映。如何解决这一难题？最好的方法就是运用审计调查。2.审计调查能围绕中心工作。围绕党和国家的中心工作，检查各项政策措施的贯彻落实情况和反映执行中存在的问题，是审计的一项重要内容，但在实际工作中，审计往往会遇到“鞭长莫及”的情况。如个体民营企业的税收征管情况，改制后的房地产企业代征政府基金情况问题。⒊审计调查方式灵活，针对性强。审计调查“活”在哪里？一是审计程序相对简单，可以在项目审计之中进行，也可以单独立项进行。二是方式活，既可以统一制定审计调查表，将要调查的内容让被调查单位一一填写，掌握面上的情况；又可以召开座谈会，听取和了解许多"活"情况；还可以通过查账和调阅文件资料，掌握证据和核实数据。三是审计调查的内容针对性强主要是指审计调查可以根据事先确定的某一专题，或根据审计发现的线索，有的放矢，广泛地开展调查，以达到解决问题的目的，既可以围绕领导关注的焦点、社会关注的热点和改革中的难点问题有针对性地确定专项审计调查的题目；又可以根据审计中发现带有普遍性、倾向性问题，组织人员在更大的范围内进行专门调查；还可以对现行法规滞后或不完善的现象进行调查，提出完善和改进的建议。⒋审计调查与审计互为关联、互为补充。审计调查对审计工作本身来说，既可以是项目审计的结尾，如对大量微观审计结果进行分析研究，也可以是审计工作的开始，即通过审计调查，全面地了解各自监督范围内的情况，做到心中有数，从而制订更加科学合理的审计工作计划和审计方案，均衡地安排审计工作。
总之，审计调查作为一种实用有效的工作方法，是审计的重要补充，能及时发现和反映经济生活中出现的普遍性、倾向性问题，更好地为宏观决策服务；能扩展审计监督的范围，扩大审计的影响，深化审计成果；此外审计调查目的性强、涉及面广、重点突出、方式灵活有效，能解决审计中所面临的许多实际问题。审计调查成果与经济体制改革和经济发展结合得更紧密，更容易引起有关部门和上级领导的重视，是实现高层次为领导机关科学决策服务的有效途径。
二、审计调查的一般程序和方法
审计调查工作程序包括调查项目计划、调查准备、组织实施和总结报告四个阶段。
第一、计划阶段。专项审计调查事项应列入审计计划，实行计划管理。专项审计调查的事项主要有国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况；行业经济活动情况；有关资金的筹集、分配和使用情况；本级人民政府交办、上级审计机关统一组织或者授权以及本级审计机关确定的其他事项。这些事项即可单独确定为专项审计调查项目，亦可结合项目审计，进行专项审计调查，但应纳入审计计划，实行计划管理。对政府交办的调查事项,调查时可超出审计管辖范围，自行安排的审计调查不能超出审计管辖范围。
第二、准备阶段。主要是成立审计调查组，制定审计调查方案，制发审计调查通知书。审计机关应当根据审计调查项目计划确定具体调查项目，并根据项目大小和预计工作量的多少，选派审计人员组成审计调查组，一般情况下审计调查组由一名审计组长和若干名审计人员组成，较大项目，也可以确业一至两名副组长。由于审计调查具有较强的宏观性，不同于一般的项目审计，审计调查组的组成人员应具备较高的政策理论水平，较强的分析问题、解决问题的能力。审计调查组成立以后，应制定切实查行的审计调查方案，专项审计调查方案的主要内容应当包括调查的目标、范围、内容、程序、时间、人员分工等，对全部调查工作作出总体的规划的安排，以确保审计调查工作有条不紊地开展。在实施专项调查前，拟定并送达专项审计调查通知书，并索取《审计文书送达回证》。专项审计调查通知书应包括被调查单位名称；调查的依据、范围、内容和时间；需要被调查单位配合工作的具体要求；调查组组长及成员名单等内容。如果专项审计调查是结合项目审计开展的，可以在项目审计通知书中明确专项审计调查事宜。
第三、实施阶段。审计调查通知书送达被调查单位后，审计调查组即可进点实施调查，这是审计调查的实质阶段，对于发现问题、解决问题有着重要的影响。这一阶段工作主要是两个方面，一是向被调查单位讲明来意，接受被调查单位提供的有关资料等；二是审计人员具体实施调查和取证过程，包括审查被调查单位的会计凭证、账目、报表，查阅与调查有关文件、资料，向有关单位和个人调查，并取得相关证明材料等。与项目审计一样，取得的证明材料应当客观、相关、充分和合法，足以证明被调查事项。取得的有关重要事项的证明材料，应当由提供者签名或者盖章予以核实和确认。不能取得提供者签名或者盖章的，审计调查人员应当注明原因。审计调查人员向被调查单位之外的有关单位和个人调查时，应当履行出示审计人员的工作证件和专项审计调查通知书副本的手续和程序。
第四、报告阶段。专项审计调查组在实施专项审计调查结束后，要及时向派出调查组的审计机关提交专项审计调查报告。专项审计调查报告应包括调查的范围、内容和起止时间；被调查事项的基本情况；发现存在的问题及原因分析；调查结论和改进建议以及其他需反映的情况和问题。如果专项审计调查是与项目审计结合进行的，还应当将审计报告中反映的有关情况与调查结果一并汇总，形成专项审计调查报告。审计调查报告可以征求被调查单位意见,也可不征求意见。专项审计调查反映的问题重大，或调查报告中反映的审计事项对宏观决策将产生重大影响的，应当征求被调查单位意见，内容涉及多个单位时，可将调查报告中的相关内容，分别征求有关单位意见。审计机关要对审计调查组提交的专项审计调查报告进行认真审议，审定后上报。对本级人民政府交办的或审计机关自行安排的专项调查项目，应将调查结果报本级人民政府和上一级审计机关；对上级审计机关统一组织或者授权的专项审计调查项目，审计机关只将调查结果报告报上一级审计机关即可。专项审计调查过程中，如果发现被调查单位有重大的违反国家财经法规行为，调查组应及时报告审计机关。有必要进行审计和处理处罚问题，按法定审计程序和职权进行。对不属本机关法定职权范围的，应向相关部门和单位进行移送，并取得移送的证明文书。
专项审计调查事项应认真建立完整的档案，加强档案管理。专项审计调查是审计机关的基本监督形式之一，要求将专项审计调查事项的全部相关材料建立档案进行管理。目前，有关项目审计的档案管理已建立了较完善的制度，专项审计调查事项的档案管理可参照执行。
专项审计调查采用的方法通常有观察、问券、查询、函证、审核、抽样、座谈等调查方法。要根据不同的任务、不同对象、不同情况灵活处置，灵活采用。
⒈审阅调查法。该方法是审计人员根据实际需要，直接查阅被调查单位有关账目和会计资料、调阅相关的审计档案资料、统计资料和有关文件。以便收集有关资料，取得相关数据。这主要是调查部门、单位贯彻执行国家的有关方针、政策和财经法规的情况，从中发现存在的主要倾向性问题，以便有针对性地提出改进的意见和建议。这是专项审计调查最基本的调查方法。
⒉重点调查法。这种方法主要是运用于选取被调查的单位或者在普遍调查的基础上，选取若干个典型进行重点检查。与此同时就对被调查单位而言，也不可能在短时间内对被调查单位的全部经济活动会计资料进行详尽的调查，必须从中选取一部分最具代表性的资料进行重点调查。比如对执收执法部门进行专项审计调查时；必须重点调查有无乱收滥罚，罚没收入是否实行“收支两条线”，有无坐支挪用和私设“小金库”等严重违纪现象。
⒊问卷调查法。此调查法一般分为两种方式：一是设问式。将调查的内容，设定为若干个问题，向被调查者进行调查，由审计调查人员做出记录。运用这种方法时要求调查设问简短明了，清楚准确，易于回答，说明问题。二是表格式。这种方法就是根据调查的内容确定若干个量化指标，设计成审计调查表，让被调查者据实填写。
⒋访谈调查法。这是审计调查中常用的一种方法，采用这种方法是由审计人员直接同被调查单位有关人员进行走访座谈。座谈时要有不同层次的人员参加，注意广泛听取意见。实践证明召开座谈会时要注意参加座谈会人员的相关性，即要尽可能的让那些知情的领导和相关工作人员到会，以便全面真实地反映情况，增强座谈会的效果。还有是个别走访调查，这，主要是对那些不宜公开或只涉及必须个别了解和核实的有关事项。个别调查时应有两个以上调查人员在场并作好详细记录。取得的调查表应由填写人员签字署名，并经单位领导审查签字。
⒌实地观察法。对整个被审计单位的情况加以观察，了解管理经营的 全过程，并获得对组织的整体印象，从中获取直接的感性认识和有用的信息，为综合分析评价提供翔实的材料。
三、审计调查实践的回顾
我们在实施审计调查的实践中，将项目审计与专项审计调查有机地结合起来。近年来，省厅、市局、市委交办和本局计划安排，先后选择了领导关注、群众关心的近20个热点难点问题进行审计调查，其结果得到了市委市政府的高度重视和充分肯定。其中5个调查项目促进了市委市政府制定和完善了相关的制度和规定，多个审计报告得到市委市政府领导批示。审计调查效果之所以收效明显，既得益于政府对审计工作的重视和大力支持，也在于审计贴近中心服务。
一是从对经济发展影响较大的重点行业、重点项目、重点问题，事关群众切身利益的各类专项资金入手开展审计调查。如：①为了解我市建立被征地农民基本生活保障制度的基本情况和工作进度，进一步为完善我省被征地农民基本生活保障制度提供决策依据，我们组织开展了对被征地农民基本生活保障资金的征缴、使用和管理运营以及其他与实施被征地农民基本生活保障制度相关工作情况的专项审计调查,专项审计调查结束后，反映出了参保率低、没有做到应保尽保以及政府配套资金未能及时到位等问题，得到了市领导的很大重视。②通过对负责造地改田资金征收、管理和使用的部门、单位，包括市国土资源局、市财政局、工业园区和有关造地改田项目单位进行了造地改田资金征收、使用、管理、效益等到情况的专项审计调查，促进了规范管理，提高资金使用效率。③我们围绕“科技兴市”目标，通过对2003年度科技经费专项审计调查，摸清科技项目计划管理、预算管理和经费使用的现状，了解科技经费投入对全社会科技投入的带动效应，肯定成绩，揭示科技经费在项目立项、预算执行、管理使用中存在的问题，促使科技主管部门和经费使用单位规范立项，优化结构，加强管理，提高资金使用效率。④通过对本市2004年住房公积金和其他住房资金归集、使用和管理情况的审计调查，摸清各项资金的基本情况，揭示公积金及其他住房资金归集使用管理中存在的问题,促进完善制度，规范管理，防范风险，确保资金安全运作，切实维护广大干部职工的合法权益。⑤通过对本市财政局、交通局、农办、统战部、乡镇政府等单位扶贫资金的管理、使用情况进行了专项审计调查，审查、评价扶贫资金筹集、投入、管理、使用方面的真实合法效益情况，揭示存在问题，分析原因,促进政府及有关部门和单位加强扶贫资金管理，落实国家扶贫政策，提高资金使用效益。⑥通过对本市下岗失业人员再就业和劳动就业服务企业、民政福利企业税收优惠政策执行情况进行了专项审计调查，了解有关下岗失业人员再就业、劳动就业服务企业和民政福利企业税收优惠政策在我市的贯彻执行情况，分析该系列税收优惠政策的成本效益情况，并反映执行中存在的问题，建议有关部门在认定福利企业在岗残疾职工人数时，要考虑在岗残疾职工在本企业连续工作时间，增设在岗残疾职工连续工龄要素，以促进福利企业改善残疾职工工作环境和工资待遇。⑦通过对市房管处、拆迁办、房改办等单位公有住房管理使用情况的专项审计调查，提出加强公有住房管理和使用的意见建议，审计报告得到了市领导的批示，现房管部门根据审计建议进行公有住房的清理工作。⑧通过对政府采购办及部门集中采购机构自行组织实施的重点采购项目的专项审计调查，提出加强政府集中采购管理的意见建议，促进政府采购严格执行公开、公平、公正的原则，规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，推动政府采购制度健康发展。⑨通过对粮食财务挂账的专项审计调查，掌握全省粮食财务挂账的基本情况，全面评价国有粮食购销企业的财务状况和经营实力；检查粮食购销企业各项专项贷款的管理使用情况，查明不合理占用贷款情况，促进各级粮食管理部门规范管理行为；并针对粮食企业在改革改制过程及业务经营中存在的问题，提出处理粮食财务挂账和深化粮食流通体制改革的意见和建议，从而进一步推动我省粮食流通体制改革，促进我省国有粮食购销企业健康发展。
二是从辅助领导宏观决策入手开展审计调查。我们在这方面着重抓了以下几个重点：⒈通过对政府负债情况进行了审计调查，基本摸清本市政府负债的规模、结构和管理情况，负债资金的使用情况，分析负债的效益，为政府宏观决策提供参考依据，关于2003年政府举债情况的审计调查专题报告，市委书记作了重要批示，市人大在讨论“财政审计工作报告”时也就政府负债问题要求政府采纳落实审计建议；⒉对政府及政府部门出资创办，主要以向银行借款等方式筹集资金，直接或间接用于政府性支出或政府性投资项目的国有独资投融资机构和国有控股投融资机构（包括各类公司和各建设项目指挥部等）的基本情况及存在的主要问题进行了专项审计调查，为政府及其有关部门加强对投融资机构监督和管理提供依据和信息;⒊通过“三电”资金的收支、使用管理、资产管理、投资经营的效益等审计调查，摸清全市“三电办”资产、负债和损益的总体情况及管理现状，揭露存在的问题，分析问题产生原因，从妥善处理“三电办”的资产、负债和损益的问题上提出解决的意见和建议，为政府决策提供有效的依据；⒋根据市委领导指示，针对群众举报开展的，调查核实了群众举报内容，摸清了中小企业担保有限责任公司家底，分析了产生问题的原因，为市领导决策提供了依据。
四、深化审计调查的方法途径
回顾的目的在于汲取经验教训。作为基层审计机关，尤其是城区审计机关如何突破传统的思维定势，把审计调查做精做细做出成效来，是摆在我们面前不可回避的问题。总结几年来审计调查的实践，我们觉得基层审计机关开展专项审计调查方法与途径尚待进一步深化：
一是与贯彻政策法规和构筑反腐体系相结合。在专项审计调查项目定位上应立足于起点高、影响面大、针对性强，具有宏观性和深层次的情况和问题。通过从上到下全国性或区域性对某个行业、系统的调查，可以促使贯彻执行国家相关政策、法律法规和规章制度，通过对有关情况或问题的反映，能促使有关行业、系统重视和加强建立健全各项内控监督制度，促使上层有关方面制定和完善一些政策、法律法规和规章，充分体现高层次的监督作用。
二是与条线计划和自行安排相结合。随着改革开放和经济的发展，不同地区、不同阶段，当地党委政府对审计工作的要求和希望也有所不同。因此，对调查项目的安排上应实行条块结合，采取条线安排，上下一条鞭同步进行和块上安排，自行选择和组织的方法进行，这对基层来讲，既能完成上级布置的计划性任务，实现上层领导的宏观决策意图，又能完成当地领导交办和自行选择的项目，达到了领导要求审计部门为当地经济发展服务的目的。
三是与党政中心工作和当地发展水平相结合。由于各地区经济基础不同，管理模式不同，加上各区域性经济和社会事业发展与建设等方面存在着一定的差异。因此，在开展专项审计调查时，应与党政中心工作相呼应，紧跟当地各项改革和社会经济发展与建设的形势和步伐。紧贴党委政府重视和领导关注的重点问题和涉及到宏观调控、管理的一些重点内容，贴近人民群众关心、议论的一些热点问题，抓住备受社会关注的有关行业、系统的一些不正之风。同时要抓住当地经济发展和各项改革中出现的一些新情况、新矛盾、新问题和政府公共服务、公益事业、社会基础设施等方面的发展与建设的新特点，积极探索尝试，体现时效性和树立超前意识。
四是与预算执行审计和绩效审计试点相结合。应用专项调查方法，将审计调查深入到有关财政性资产或专项资金投入或使用后的社会效益、经济效益和生态环境效益等方面。促进财政体制深化改革和提高财政性资金或专项资金的有效使用。
五是对调查反映的的的问题要倾听各方面的意见，规避审计风险，对发现的问题在调查过程中若发现被调查单位有重大违法违纪行为，应按照法定的审计职权和程序进行处理。
五、提高审计调查项目质量的思考
随着时间的推移，专项审计调查将成为基层审计机关履行审计职能主要方式，这就需要我们在实施审计调查时牢固树立质量意识，切实把握审计调查立项这个关键环节。
一是宏观性。审计调查的结果能否为宏观管理和政府决策提供参考？这需要确立审计调查具体项目时，必须围绕党委政府的中心工作和领导关心的重点认真选题，立足事关全局和影响面较大事项，而不能局限于个别的、局部的微观现象，一般定位在行业或系统这个层面上，并要一定数量作支撑，否则审计调查结果的影响面就没有宏观性和代表性，最终成果也难以转化。如某市有100中小学，若开展教育收费情况的审计调查。在立项时必须考虑实地被调查学校不低中小学总量的1/3，如果实地调查只占或不足中小学总量的1/10，即便存在乱收费现象，其调查结果也难有说服力和代表性;又如农村公路建设项目审计及审计调查项目, 康庄工程作为我省“五大百亿”工程之一，是落实“十六”大全面建设小康社会目标要求，着力解决“三农”问题，改善农村地区交通基础条件的具体措施,由于全省康庄工程点多面广、审计时间短，各审计组应摸清各地康庄工程分布情况，本次审计对抽审面和抽审点总体作出如下要求：工程实物量抽审面要求达到总公里数的20%以上、总项目数的30％以上，财务收支抽审面要求达到总项目数的30％以上，工程、财务等各项审计和审计调查内容抽审工作尽可能一并进行，避免重复抽审，以提高时效。
二是服务性。审计调查的目的是及时向政府提供经济运行信息和人们关注的难点热点问题，促进宏观调控，实施有效管理，为加快经济发展服务的，这是审计调查出发点与落脚点。因此，调查项目的选题应贴紧时代、贴紧中心、贴紧重点，要有明确的服务目标，审计调查报告不仅要揭露问题，更重要的是提出建议与对策，使之成为政府、有关部门纠正问题或推广某种经验做法的载体与抓手。如企业税收及职工养老基金缴纳情况，既要如实反映企业税收和职工养老基金征管中的问题，还要分析原因，提出对策，这样的报告才能得到党委政府的重视。
三是前瞻性。审计调查项目在立项时，要超前思考那些带有苗头性或潜在性问题，关注哪些一般不为领导知晓，却构成破坏或影响有关稳定、改革、发展等问题，不因问题暴露的不充分而搁浅。比如开发区圈地，大量基本农田抛荒闲置，致使大批农民失地问题；重复建设和环境污染问题；民营企业消防设施存在的安全隐患问题；还有政府大量负债用于城市化建设，现代人建设子孙后代还账及其未来财政负担问题等。目前虽然只是苗头性问题，但对未来经济发展、社会稳定影响却已经潜在经济生活之中，这就需要审计调查工作加强对社会经济生活运行的前瞻性研究，增强认知能力，想领导之前所想，作别人之前所作，主动出击，这样才能更好地发挥审计调查的作用，才能更好地服务宏观管理、服务领导决策。
四是时效性。有些问题的表面现象领导已知晓，但缺少有力的、翔实的第一手资料，决策和决心难下。显然这类审计调查的目的是为领导解决问题提供定量、定性决策依据的。因此，在项目计划安排上要根据领导要求，区分轻重缓急，急事先办，在时间安排上靠前，在审计力量配备上要集中精兵强将，在组织实施方面突出“快”字，把按制度办事与实事求是结合起来，增强工作主动性，提高工作效率。
龙泉市审计局课题研究组组长：林跃进 成员：刘秀琴（执笔）
