随着国家建设投资的快速增长,国家投资审计得到了迅速发展.在近几年的基建审计中，各级审计机关揭露和查处了大量违纪问题，对规范建设资金使用，加强建设项目管理，促进整顿建筑市场，提高投资效益起到了积极作用，我县从2003年1月至2005年2月共完成基建审计项目115项，审计资金15860.35万元，核减工程价款1070.01万元，收缴财政资金55.88万元，补缴建筑营业税121.05万元，追回被侵占挪用资金106.59万元。但是与飞速前进的社会发展进程相比较，基建项目审计还普遍存在一些问题；
一、基建领域中存在的共性问题
（一）项目投标低预算、竣工高决算，项目严重超概算
我们在审计中发现几乎每个项目都存在低报价，高结算的问题，究其原因，一是开工前受计划笼子的限制，超一定的规模不能报建，致使有意压低造价报建；二是投标中标率高，低报价比较迎合建设单位的愿望；三是施工企业竣工决算高估冒算现象比较普遍,如审计景宁县烟草大楼工程批准计划投资596万元,其中土建工程260万元,电梯、空调100万元，土地征用等费用280万元。实际投资1065.09万元，其中，建筑安装工程支出781.97万元，工程建设费用283.12万元，超概算469.09万元。又如我县财政局培训大楼的上报概算为1400万元，而实际县财政局培训大楼工程费用达到2500万元。
（二）普遍存在拖欠工程款现象，增加了财政的负担，也不利于施工企业的发展
有的工程项目不顾国家禁止带资建设的规定，公然在工程承包合同上约定垫资，垫资利率一般都超过银行同期的贷款利率。由于基建资本金制度未能建立，缺乏预算约束，财政部门一般不能按合同付款，给施工企业带来了很大困难，致使施工企业流动资金不足，三角债蔓延;另一方面，造成财政的利息负担日益沉重. 如我县的康庄工程，虽然施工单位已基本完成了项目工程,而财政的康庄工程项目资金不能及时按合同付款,造成施工单位垫资而不能及时拿到工程款。
（三）工程结算高估冒算，多计、重计工程量，高套定额，在隐蔽工程上大作文章
高估冒算是竣工结算中经常遇到的问题。如板、梁、柱混淆不清，不按定额要求套用各子项，如脚手架定额高套，土方工程签证不严，对土质、运距等尽量高套，基础工程验收签证不齐，在隐蔽工程上大作文章，给建设单位造成不必要的损失。如在我县的民族经济开发区新华北路填方、创业路填方等工程决算审计中，发现县民族经济开发区在同一区域内的新华北路和创业路两条道路填方工程，未上报我县计划部门审批立项就动工兴建。在工程建设过程中，开发区为了规避我县50万元以上的国家建设项目必须公开招标建设的规定，将工程支解成两个项目直接承包给胡燎原、罗志荣两人。签订施工合同约定道路路基用统砂填筑，单价为18元/立方米。经审计组现场检查，并委托丽水市建筑设计院现场勘察鉴定，施工单位并未按合同约定用统砂填筑道路路基，而是用砂卵石和建筑弃土填筑道路路基。道路路基管道基础未按施工规范规定铺设砼垫层，直接将砼管搁置在地面上。工程建设中的严重违约行为民族经济区管委会未能及时制止和纠正。施工单位则按设计图纸确定的工程量和使用的建材编制竣工决算书，虚报工程造价。引起民族经济开发区送审的建设工程工程款超付505697.76元。其中，新华北路填方工程工程款超付155245.99元，创业路填方工程工程款超付171238.99元。造成了国有资产的损失；又如县人民法院审判综合楼工程土建分项竣工决算审计中，施工单位竣工决算中挖土方按实际发生计算，而标底部分未扣除，造成重复计算。工程土建部分送审造价660.92万元，审定造价549.67万元，核减111.26万元，核减额占中标价外增加工程建设费用的54.16%。通过工程竣工预算执行情况审计，为国家节约了大量基本建设资金。
（四）利用“合同法”、“大包干”、使投标的概、预算不合理部分合法化
有些施工单位利用承接工程时的合同，提出大包干，但具体条款中又提出工程增、减部分另计等。在计算增加工程量时却不扣减因设计变更而不再做的工程，材料价差只按定额计算调增部分，而不按市场价扣除调减部分。还振振有词说受合同法保护，企图使原概、预算中存在的问题合法化。我县鸬鹚乡的鸬鹚大桥通景仙宫的道路工程,合同约定根据设计图纸包工包料施工19.3万元一次性包干,而我们审计人员到现场发现施工单位道路施工过程中部分干砌挡土墙未施工,而决算已经包括在内.又如在民族中学教学楼、沙湾中学教学楼、县政府办公装修工程、千库保安蒲洋水库工程等项目的审计中发现，上述工程未按招标文件规定签订施工合同，工程量变更和材料价格变更未按招标文件规定签证，造成了建设项目竣工决算失真。
（五）侵占、挪用财政资金，影响财政资金的有效利用
在财政预算支出基建资金审计中发现，某些管理单位没有严格执行专款专用规定，而是根据某些领导意图，将资金移用到概算外项目，甚至成立一个有名无实的部门，虚列项目支出，造成资金管理混乱，也影响了工程进度。有些资金因市场不景气，长期不能归还，从而影响财政资金的有效利用。我们在第二自来水厂工程跟踪审计中发现，该工程挪用建设资金征用大批厂区外土地，但应征用的原包装厂及部分居民住宅用地却未征用到位，造成有限的建设资金被挪用，应上的项目未能及时开工，影响了国债项目建设。
（六）票据管理混乱，损害国家利益
有些建设单位在支付各类款项时，仅以取得的收据，甚至“借据”入帐，严重违反了国家有关票据管理法规，漏交税款，损害了国家利益。我们在日常审计中发现，我县在扶贫资金管理、使用中存在管理控制制度不健全，与工程相关的制度执行不力；扶贫项目确定缺乏科学性；扶贫工程配套资金难筹措；部分工程未按基本建设程序办理，工程财务管理混乱等问题。
二、改进基建项目审计工作的几点意见
（一）促进建设项目审计与财政预算执行情况审计有机结合，提高投资审计层次、水平和质量。
审计署发出的《关于加强重点建设项目投资审计与预算执行情况审计有机结合的通知》：“应将国家重点基本建设投资项目（包括地方财政投资的重点建设项目）视同财政预算执行单位”。实践证明，二者的结合，有利于财政预算执行情况审计真实反映财政资金分配是否正确处理了积累与消费的比例关系，有利于贯彻量入为出原则和经济效益原则，有利于调整财政支出政策。财政预算执行情况审计利用基建审计结果，有利于揭示情况，分析原因，从财政资金的源头改进拨付、分配方法，加强、监督资金的使用情况，也有利于提高基建项目审计的层次、水平和质量;根据我县的实际情况, 县人民政府颁布实施的《景宁畲族自治县国家建设项目审计监督办法实施意见》;该办法规范了国家建设项目的日常管理和事前、事中、事后审计监督。
（二）审计内容以工程造价核定为重点，兼顾《审计规范》所要求的其他内容。
工程造价是构成建筑产品的主要成本，其形成过程具有流动性，构成因素具有复杂性，建设周期长，是竣工决算中最可能出现高估冒算及损失浪费的地方。据省建委工程造价管理部门估测，现行建筑安装工程结算的核减率可达10～１５％，尤其是财政拨款的基建项目，由于法人责任制和资本金制度未完全建立，作为投资主体的所有者监管不到位，对工程造价真实性、合法性的审查更为重要。因此，基建项目审计应以工程造价核定为重点，采取全面审查的方法，保障国有资产安全。
当然，审计机关的工作不能局限于工程造价核定，《审计法实施条例》明确规定“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督”，将审计范围作了拓展。而《审计规范》也对审计内容作出了规定，包括对工程项目的建设资金来源、项目可行性研究、项目财务收支、项目建设情况的真实性、合法性及项目投资效益评价等。我县颁布实施的《景宁畲族自治县人民政府关于加强国家建设项目审计监督的实施意见》规定了景宁县行政区域内的国家建设项目实行审批前审价制度。重点审计项目法人制、资本金制、招投标制、合同制、监理制等基本制度的执行情况，审查项目建设规模，资金落实，开工前准备，工程概算等情况。强化了事前监督机制。
（三）树立审计机关竣工决算审计结果的权威性。
工程造价的结算，存在建设单位、施工单位、财政部门、政府造价管理部门及中介机构等各种意见。如何体现审计机关竣工决算审计结果权威性呢？我认为要做好三个方面工作：一是依法审计。任何部门的造价结算依据都离不开国家的法律法规，不仅要遵循有关审计程序、法规，更应以国家造价管理法规、定额、计价表和当地造价管理部门公布的建筑经济资料等为审计依据，不自搞一套，不以权压人，在造价管理方面的问题，要遵循《浙江省建设工程造价管理规定》，尊重造价管理部门的意见。只有这样，才能降低审计风险，保证审计质量，令审计结果更加可靠、权威。二是不偏不倚，不搞双重标准。工程结算涉及国家、施工企业和个人等方面利益，审计机关应以独立审计、实事求是的态度对待审计事项。三是摒弃自身利益。审计机关不应在基建项目中有自身利益，更不能因利益驱动而强制要求建设单位到指定中介机构审核预（结）算。培育一个公平公正的市场环境是发展社会主义市场经济对审计工作提出的基本要求。
审计机关在保证审计质量的基础上，竣工决算审计结果应该成为终审，作为建设单位拨付工程款的依据，由建设单位和施工单位无条件执行。若工程项目经过多方审核，必须以审计机关的审计结果为结算依据，而不能以谁的造价低就以谁的为结算依据;我县出台的《景宁畲族自县国家建设项目审计监督办法实施意见》要求国家建设项目建设单位在在进行工程发包过程中，以及签订施工合同时，明确约定“工程造价的结算，以国家审计机关的审计结论作为结算依据”。理顺了财政、审计和建设单位的关系，强化了审计监督职能。
（四）培养专业人才，提高处理问题水平。
基建项目竣工决算审计对专业人才有较高的要求，因此，要从两个方面入手，一是大力培养具备审计、财务基础，熟悉工程技术的“通用型”人才；二是聘请有关专家参与审计。随着科技的发展，新的材料、工艺不断面世，社会分工越来越细，仅仅依靠审计师、造价工程师、监理工程师是不能完全解决问题的。这就要求审计人员不断学习更新业务知识、熟练地掌握定额标准、规定，经常了解建筑市场行情和发展情况，做到心中有数，运用自如。
（五）规范审计工作，防范审计风险。
基建项目审计范围广、内容复杂、技术性强，这就要求审计人员不仅要有较强的业务能力，还要有深入细致的工作作风，使每一项查出问题落到实处。另一方面，在处理问题中不仅要认真对照法规、文件，还要多听取有关部门的意见。建设项目牵涉的单位很多，要协调好各方面的关系，使审计处理得以实施。在写审计报告和审计决定中，一定要规范用语，对审计范围应有详细的表述，即在审计中查了什么、看了什么，以免将来复审时引起争议。在处理引用法规时，一定要引用最新、最高的法规。
景 宁 县 审 计局
课题组长：林榕
课题组成员：林榕 朱爱华 林青勇
执笔：林青勇
