专项审计调查，是指审计机关为了及时向各级人民政府提供经济运行信息，加强宏观调控，促进经济发展，运用一定的审计程序和方法，对与国家财政收支有关或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位进行的专门调查活动。《审计署2003-2007年审计工作发展规划》中指出：“实行审计与专项审计调查并举，逐步提高专项审计调查比重，争取到2007年专项审计调查项目占整个审计项目一半左右。重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，促进宏观管理，完善法规制度”。近几年审计署提出要加大审计调查覆盖面和力度表明，专项审计调查作为审计方式的一种创新，将越来越受到重视，审计工作从偏重于微观层面向为宏观管理服务的转变，是今后审计工作发展的趋势。本文就专项审计调查有关问题及提升审计调查工作水平谈一点粗浅看法。

     一、开展专项审计调查的必要性和现实意义

    （一）专项审计调查能充分发挥审计监督在宏观决策方面的作用。随着审计工作的深入开展，被审计单位财政财务收支日益规范，违法违规问题不断减少，与之相适应，审计工作目标、重点、方式等必须发生转变。审计除查错纠弊外，还要从经济社会发展、政府管理的角度，为领导决策和宏观管理服务。这就要求审计机关必须转变思维方式，理清工作思路，创新工作方法，以求真务实的精神，围绕党委政府的中心工作，体现审计工作为党委、政府宏观服务的审计理念；而专项审计调查的最大特点就在于：通过审计调查对经济活动中存在的大量合理不合法的事项予以如实反映，把揭露问题与体制上、机制上深入分析原因结合起来，为领导的科学决策和政策法规的完善提供依据。近年来，我县审计机关先后对城市建设、政府采购、政府负债、财政转移支付资金等开展了专项审计调查，提出了解决问题和预防措施，为政府宏观决策提供了依据。如2004年我们通过对县财政扶贫资金的分配管理使用情况专项审计调查，发现近几年财政实际投入扶贫方面的支出比重呈逐年下降趋势、财政部门不同程度地存在滞留资金、配套资金没有及时足额到位、挤占挪用扶贫资金用于发放工资等问题。我们通过深入调查，揭示了导致这些问题发生的县乡财政困难、人员包袱沉重、财政缺少可用的资金来源、财政自给能力差，因而造成“专款未专用”的原因，提出了财政应加大扶贫资金的支付力度、对项目进行资金扶持不能搞“一刀切”等审计建议。有关部门和单位按照审计意见，采取措施建立健全了《扶贫资金管理使用监督办法》、《财政支农资金拨付实施意见》等具体操作规定，规范了扶贫资金管理使用行为，起到了较好的审计调查效果。

   （二）专项审计调查可以集中反映经济生活中的突出问题。一般项目审计与专项审计调查各有侧重点和特点，一般项目审计主要是针对具体的项目和单位，突出“摸清家底”，进而揭露问题，促进各单位加强内部管理；而专项审计调查针对的是改革和经济生活中带有普遍性、苗头性、潜在性问题，也就是通常所说的“重点”、“难点”、“热点”问题，可以集中反映经济生活中的突出问题。2004年我们对政府负债情况进行了专项审计调查，向县政府报送了《政府性负债情况的专项审计调查报告》，报告引起了县政府的高度重视，县长对报告进行了批示，常务副县长召集财政、国资、审计等部门进行了专门研究，县政府出台了《关于加强政府负债管理的若干意见》、《国有资产营运机构经营目标责任制和机构费用预算管理工作办法》，为规范政府负债管理，建立有效偿债机制，化解和防范财政风险，发挥了较好的参谋作用。

　 （三）专项审计调查提出的建议更具针对性和实践性。无论是直接作出审计决定或将相关责任人移送纪检司法机关处理，一般项目审计的着重点和落脚点是处理处罚，其内容大多是财政财务收支，因而审计人员提出的审计建议针对性和实践性不强。而专项审计调查，各个项目、各种资金的使用范围不同，审计调查的方式较为灵活，审计人员可以通过多种方式了解民情、收集民意，因而提出的审计建议具有较强的针对性和实践性。如2003年我们就各单位预算外资金管理、专项资金使用情况进行了审计调查，提出了应加强对各单位“收支两条线”执行情况及专项资金监督检查、改进预算外资金管理办法、加大预算外资金专户管理力度、加快财政预算外资金专户统一管理进程等审计建议。针对审计建议，县政府出台了《预算外资金集中统一支付》、《行政事业性收费和罚没收缴票款相分离》、《行政事业单位经常性经费支出包干》等管理办法，从而增强了政府宏观调控能力；县财政局和民政局联合下发了《关于加强乡镇民政事业费管理的通知》及操作规定；县教育局对教育系统预算外资金管理使用情况进行了全面检查，取得了较好的资金和社会效益。

   （四）专项审计调查可以更好地提升审计工作质量和水平。专项审计调查能有效地扩大审计监督面，缓解任务重、人手少的突出矛盾，为日常审计提供基础性信息，使审计项目计划的制定更具针对性、科学性，有利于实现“全面审计、突出重点”的工作目标。专项审计调查除财政财务收支审计的内容外，还带有较强的行业性和政策性，要求审计人员必须具有全局观念，具备复合型知识，注重审计成果的加工提炼；因而有利于提高审计人员的综合素质，提高审计工作的质量和水平。随着经济的发展，政府职能由管理向服务转变，作为政府组成部门的审计机关，在审计调查分析的基础上，向被审计单位提出一些合理化建议，形成审计机关与被审计单位的良性互动，这就是审计调查的独特之处。2004年我们对政府投资建设项目开展了专项审计调查，针对审计调查中发现建设项目规模超概算、项目资金未落实到位、项目工程结算高估冒算、项目招投标制度执行不到位、项目监理不符合规定等情况，提出了完善政府投资建设项目管理制度、加强对社会中介机构实施政府投资建设项目工程审计业务指导、建立健全政府投资项目数据库的建议，加强了政府投资建设项目管理。

    二、专项审计调查与财政财务收支审计的区别

   （一）目的存在着区别。一般项目审计与专项审计调查，都是为国民经济的正常运转服务。但就一般项目审计目的而言，主要是对某个单位或行业财政财务收支的真实、合法、效益性的确认和评价；而审计调查的目的是针对经济生活中存在的突出问题或对一些方针政策的实施情况开展有针对性调查，目的性更强。对单个审计对象的一般项目审计，审计获取的情况比较单一，查处的问题只能停留在微观的层面上；而专项审计调查涉及的单位多、面广，调查获取的代表性和普遍性的问题多，具有范围广、覆盖面大、针对性强、工作方式方法灵活等特点，能及时发现和反映经济生活中出现的普遍性、倾向性问题，有利于反映全行业、区域性存在的问题，扩展了审计监督范围，扩大了审计成果。审计和专项审计调查，是两种不同的审计方式，相对而言，一般项目审计主要是针对各个具体单位，侧重于发现问题，纠正和处理问题；专项审计调查主要是针对改革和经济生活中的突出问题，侧重于分析研究，提出加强管理、完善法规制度的建议。

   （二）程序方面存在着不同。从审计程序看，专项审计调查是以审计为基本手段的调查，一般项目审计的规范、准则同样适用于审计调查，但专项审计调查不是审计，在程序上有区别。审计署关于审计调查的准则规定，调查可征求意见，出具调查报告，相对于一般项目审计的审计报告应当征求被审计单位意见，出具审计意见书、作出决定书的规定，程序上简化一些，有利于提高工作效率。表现在：一是在通知书方面，专项审计调查通知书在实施审计调查前送达被调查单位即可，没有提前3天送达的要求；二是在报告征求意见方面，专项审计调查可根据工作需要而定，可以向或不向被调查单位征求意见；三是在报送报告方面，专项审计调查报告经审计机关审定后，只向本级人民政府和上级审计机关报告审计调查结果，无须向被调查单位出具审计意见书和作出审计决定，也无须向被调查对象出具专项审计调查报告。

   （三）工作内容、对象、范围存在着差异。一般项目审计是审计机关依法对被审计单位的财政财务收支的真实、合法、效益情况进行审计，工作内容比较单一；专项审计调查则是对国家财政财务收支有关的或本级政府交办的特定事项进行专题调查，对关系到国民经济运行的宏观问题进行考察、分析、判断，并提出建设性意见和建议，涉及的面比较广。审计调查成果与经济发展紧密结合，更容易引起有关部门和上级领导的重视，可更直观地为领导科学决策服务。一般项目审计的对象通常是一个单位，涉及的对象范围比较窄；专项审计调查客观上要求有一定的量和面，可同时针对全行业或不同法人单位开展调查，对象范围广。专项审计调查报告不仅有数据，还有分析，不仅揭露和反映问题，还从宏观上提出切实可行的审计建议和改进措施。同时，提供的专项审计调查报告要内行看得清、外行看得懂。

   （四）对审计人员的要求上存在着差别。经过多年的积累和规范，一般项目审计已有相对固定的模式，对审计人员的要求主要以财政财务知识为基础，对各项会计准则和审计准则的正确把握；而审计调查不仅要求审计人员有查账的知识，更侧重与调查内容相适应的管理知识、政策水平，要有较强的宏观思维能力。审计调查报告不仅要揭示存在的问题，更要有问题的成因分析、调查结论和改进建议；同时要求审计人员具有较强的组织、协调能力和较高的综合写作能力。要完成好一个审计调查项目，从审计调查方案的制定、实施到提交报告，需要内部的组织、有关部门和被调查单位的沟通与配合，是一项较为复杂的系统工程。因此，专项审计调查是审计工作水平的提升过程，是提高审计人员综合素质的一个有效途径。

   （五）发挥作用的效果不同。一般项目审计对问题的处理或评价是具体的，其结果是对被审计对象具体行为的纠正，对上级管理者而言，它能较具体地了解某单位财务状况；而审计调查涉及的面广、层次高、政策性强，对被调查的个体而言，不出具具体行为的处理处罚决定，但对领导和决策层而言，可以更好地发挥参谋作用。此外，两种方式必要时可以互相转换，一般项目审计发现的突出性、苗头性、普遍性问题，可以通过审计调查扩大信息量；审计调查中发现被调查单位有重大的违反国家财经法规行为，审计机关认为有必要进行审计处理、处罚的，可以立项审计，作出审计处理、处罚决定或移送有关部门。所以专项审计调查对全面提高审计效率、扩大审计影响可以起到事半功倍的效果。

    三、开展专项审计调查应把握的几个重点

   （一）把握好调查政策尺度。审计署３号令《审计机关专项审计调查准则》第五条明确规定了审计机关可以对下列事项进行专项审计调查：国家财经法律、法规、规章和政策的执行情况；行业经济活动情况；有关资金的筹集、分配和使用情况；本级人民政府交办、上级审计机关统一组织或者授权以及本级审计机关确定的其他事项。我们从以上规定中可以看出，专项审计调查所涉及的事项都有严格法律法规约束，这些审计调查事项本身都有一套系统的或者说较完善的法律法规体系，即专项审计调查是一项政策性很强的工作。因此，开展专项审计调查首先要吃透相关法律法规，认真学习研究与调查事项有关的法律法规和相关政策，把握好政策尺度。对由上级审计机关统一组织的专项审计调查，审计人员调查前应熟知相关的政策、法规，熟悉所调查系统或单位调查事项资金的使用范围，在全面掌握有关法律法规的基础上，进行专项审计调查。在审计调查的过程中审计人员要向被调查单位讲明调查的目的、意义、内容及要求，以得到被调查单位的积极配合，促使被调查对象全面提供相关资料，如实反映情况。

   （二）调查方案要切实可行。审计调查方案是对调查工作的总体规划和安排，是落实专项审计调查任务，实施专项审计调查的纲领，因此制定好专项审计调查方案尤为重要。制定专项审计调查方案：一是目标要明确，主要说明为什么进行调查，调查要说明什么问题、解决什么问题以及达到什么目的等；二是调查范围要确定，主要确定调查哪个时期、需要调查哪些对象以及对象的区域；三是调查内容要具体，要与调查目标相适应；四是认真细致地搞好审前调查，通过走访、座谈等形式，深入被调查单位，弄清被调查对象系统、单位财政财务收支的特点、管理体制和有关政策法规，详细了解被调查对象的职责范围、资金及运作情况，在掌握基本情况的基础上，确定审计调查重点。要围绕调查目标、范围、内容、时间和人员分工等制定调查方案，必要时可制定统一的调查表格，列出详细的调查目录，为获取审计调查证据和信息资料服务。同时，为增强审计调查的深度，调查方案中对政策法规不明、处理处罚有难度的要作出具体规定和说明。

   （三）调查方法运用要灵活。具体工作中应抓好以下几个结合：一是重点调查与延伸调查相结合。针对有些行业系统大、下属单位多、情况复杂的特点，应采取重点调查与延伸调查相结合的方法。在专项审计调查过程中，对一级单位要全面调查，对二、三级单位及其他调查对象，要从调查事项资金线索入手有选择地进行延伸调查。二是项目审计与专项审计调查相结合。针对目前审计机关人员少、工作量大的突出矛盾，在计划安排时应考虑审计与专项审计调查相结合，这样既可以节省人力、物力，又可以全面掌握被调查单位的相关情况；通过一定量的专项审计调查，收集、汇总、分析存在的带有普遍性、倾向性问题，提出促进发展、规范管理的建设性意见，应当将项目审计中反映的有关情况与调查结果一并汇总，形成有质量的专项审计调查报告，以引起党委、政府的重视。三是上下联动。对于一些上下级联系紧密、资金往来密切的特殊行业，上级审计机关在计划安排上，要统一安排调查一个行业或系统，做到在实施调查过程中，充分利用现有审计资源，相互提供线索，提高审计调查效率。

   （四）调查目标要明确。从专项审计调查确定的事项来看，这些事项即可单独确定为专项审计调查项目，亦可结合一般项目审计进行专项审计调查。专项审计调查的目标是为政府决策服务，因而，首先要围绕经济建设中心，选取社会关注的问题作为审计调查的重点。审计调查是审计工作服务宏观管理的有效途径，审计调查要发挥其应有的效果，必须围绕党委政府的中心工作选题，围绕国家制定的政策是否落实到位开展。其次要围绕领导关心、群众关注的热点、难点问题确立审计调查项目。此外还要从宏观性、全局性、行业性的角度确立审计调查事项，使审计调查具有一定的影响力。审计调查要求审计调查人员要树立宏观意识，根据经济形势，通过调查领导关注的焦点、群众关心的热点、经济发展中的疑点，从大量繁杂的现象中归纳总结问题，在分析的基础上，提炼出规律性的东西，供领导决策参考。只有这样，才能充分发挥审计调查服务宏观决策的作用。

   （五）调查程序要规范。由于专项审计调查占审计机关项目计划的比例已越来越大，因此，规范审计调查工作的程序已成为当务之急。目前，在具体操作方法上应认真贯彻执行审计署《审计机关专项审计调查准则》，将审计调查事项列入计划管理，制定专项审计调查方案,明确所要调查的目标、范围、内容，成立调查组并进行合理的人员分工；进行专项审计调查前,应参照审计项目程序，对被调查单位送达专项审计调查通知书，审计调查结束后，应提交专题审计调查报告。在调查过程中，若发现被调查单位有重大的违反国家财经法规行为，审计机关应按照审计项目法定的程序，发送审计通知书、出具审计报告、制作审计意见书、作出审计决定。

   （六）写好专项审计调查报告。专项审计调查报告是反映问题、分析原因和提出意见建议的载体，是审计调查的关键环节，是审计调查成果的综合反映。写好审计调查报告，一是要从调查实施阶段做起，在认真选题、精心组织的基础上，进行广泛深入、细致的调查，对调查事项不仅要查深查透，而且要查明原因。二是要注意搜集各方面信息资料，尽可能多地掌握与调查内容相关的资料，在调查的过程中要对所收集的资料进行综合分析和整理加工，善于从繁杂的资料中提炼出有价值的东西，使调查报告能最大限度的反映专项审计调查的成果。三是写好审计调查报告要注意几点，其一审计调查报告的结构要合理，内容要完整，基本要素要齐全，能全面反映调查事项的本来面目；其二审计调查报告的层次要清晰，重点要突出，抓住主要问题，切忌面面俱到、泛泛而论，文字表达要力求准确简洁、通俗易懂；其三审计调查报告所列举的事例要真实清楚，所使用的数据要准确可靠，尤其是对存在的问题要以事实为基础；其四审计调查报告要切中要害，切忌纠缠枝节问题。

    四、落实科学发展观，切实搞好专项审计调查

   （一）树立为宏观管理服务理念。当前，我国正处于经济体制转轨、社会转型的特定历史时期，经济工作中存在的许多问题，是改革发展带有体制性的深层次问题，一般或常规的审计方法难以适应，采用审计调查的方式，可以收到比较好的效果。审计机关必须牢固树立促进宏观管理的思想，围绕党委政府的中心工作和人民群众关注的问题，强化专项审计调查，注重从体制、制度、政策等方面分析产生问题的原因，提出解决问题的对策与建议，实现审计工作中心转移。要做到把维护人民群众的根本利益贯穿专项审计调查的始终，充分发挥审计监督为宏观管理服务的作用，增强审计计划管理的科学性，逐年增加专项审计调查项目的比例，实现由财政财务收支审计为主向财政财务收支审计和专项审计调查并重的转变。在专项审计调查中，要善于站在宏观角度看问题，不仅关注财政财务收支中的重大问题，更关注社会效益方面的突出问题。当前，审计调查项目占整个审计项目计划的比重还不够大，调查项目的选题贴紧时代、贴紧中心、贴紧重点还做得不够，审计调查成果利用还有待进一步加强。今后开展审计调查应着重加强对社会经济生活运行的前瞻性研究，按照服务宏观管理、促进改革发展的要求确定调查事项，增强审计调查的主动性。

   （二）加大政府性基金专项审计调查力度。在调查项目上，除安排一些大的行业或系统外，还应围绕各级党委、政府中心工作以及群众关心的热点、难点问题开展专项审计调查。当前专项审计调查应重点关注土地出让金、康庄工程等政府性基金的投入使用情况，重点关注政府性资金管理、使用部门和单位。通过专项审计调查，为政府理财提供决策依据。审计机关要强化对专项资金的规范管理和使用效果的专项审计调查，从中剖析财政性资金使用绩效，披露财政性资金投资项目中的不合规现象，促进财政性资金发挥更大效益，实现宏观服务层次上的突破。审计应从宏观上关注党委、政府的战略思维，认真审视和发现在落实科学发展观、构建和谐社会和提高执政能力方面的薄弱环节和突出问题，按照“走在前列、干在实处”的要求，推进由传统审计向现代审计过渡，实现审计工作从微观向宏观管理服务转变，使审计工作贴近中心、服务大局、适应社会发展的需要。

   （三）加强有关群众利益事项调查力度。随着社会保障体系、新型社会救助体系的逐步建立和完善，审计尤其要关注社保基金、住房资金、扶贫救灾等与人民群众密切相关的资金管理和流向，检查监督各项资金的分配管理使用情况，确保各项社会保障和救助措施落到实处，促进建立和完善我国的社会保障救助体系。要切实加强对耕地保护、农村税费改革、支农涉农事项的审计调查，制止损害农民利益的行为，保护农民利益。要结合教育经费、医疗机构专项审计调查，加强对教育和医疗服务乱收费问题的审计监督检查，促进解决群众普遍反映的上学难、就医难问题，切实减轻群众负担。同时，在有关群众利益专项审计调查中，要注意检查涉及群众切身利益政策措施的落实情况，严肃查处各种侵害群众合法权益的行为。

   （四）加强财政专项资金使用效益调查力度。管好用好财政专项资金是政府的一项重要工作，也是人民群众关注的焦点问题。审计机关应按照建立公共财政的要求，围绕财政专项资金普遍存在的支出结构不优、资金管理不规范、使用效率不高等问题开展专项审计调查，促进财政专项资金支出结构优化，提高资金使用效益，为建立公共财政制度方面发挥审计监督作用。要注意选择一些对经济发展影响较大的重点行业、重点项目开展专项审计调查，揭示财政体系中分配不合理、分配不公等问题。当前对财政资金开展效益专项审计调查时，除重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题外，还要关注财政专项资金的使用效益，逐步建立财政专项资金使用绩效评价体系，推进效益评估工作。

   （五）搞好综合分析，强化调查成果运用。通过专项审计调查，国家法律法规、经济政策在执行过程中以及专项资金在分配、拨付、使用和管理中存在的一些普遍性、倾向性问题被发现和揭示出来后，要综合分析产生问题的原因，查找解决问题的有效办法，要从较高的角度和层次对调查事项进行观察、分析和判断，要善于从中上升到理论的高度，提升到宏观的方位，提炼有价值的审计成果，提出建设性、可操作性的审计意见和建议。审计机关应加大专项审计调查结果的公告进程，依照审计署３号令《审计机关公布审计结果准则》的有关规定，对一些群众反映强烈、社会影响较大的调查项目采用新闻媒体的方式向社会公告审计调查结果，以提高调查结果的透明度，增强审计监督的社会影响力和威摄力。同时，审计机关还应加大宣传力度，以专题审计报告、审计结果报告、审计信息专报等形式反映问题，呈报给党政领导参阅，充分发挥专项审计调查为领导科学决策和宏观管理服务的作用。

                    松阳县审计局课题组

                    课题组组长：王寿康

                    课题组成员：方观根、纪建胜、王汉亮

                    执     笔：方观根