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新形式下丽水财政审计的难点及解决之策思考
  文章来源:丽水市审计局 陈向阳 发布日期:2016-06-14

中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出深化财税体制改革,这次全面深化改革主要涉及改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度等。由于财政审计从其产生就是为了规范财政管理服务的,两者是相互联系,相互作用,密不可分,在深化财政体制改革中发生的新情况和新问题也深深影响着财政审计工作,财政审计工作要为财政体制改革工作查漏补缺和保驾护航。丽水作为经济发达省份的欠发达地区,2013年全市GDP983.08亿元,占全省GDP2.62%;而2013年全市财政总支出1953767万元中专项财政转移支付即占到了近四成,对转移支付的依赖性比其他地区更强,因此深化财政体制改革的任务更加繁重。在这种新形式下,丽水财政审计面临的挑战也更加严峻,为此我们需认真分析当前丽水财政审计存在的难点,并探索走出一条符合丽水实际的财政审计之路。

   一、新形势下的财政审计的难点透视

    (一)财政审计思想认识有待更新和转变

在思想认识上,有的审计机关和审计人员落后于全面深化改革的要求,对随财政体制改革的不断推进而出现的国库集中支付、公务卡支付等新情况还缺乏深入细致的了解和研究,以致财政审计目标不明确,拿不出应对的措施和方法;有的没有理解财政审计是审计的“永恒主题”,甚至把财政审计中的预算执行审计作为每年例行审计工作,应付了事,特别对财政改革中发生的新情况和新问题的分析及审查没有触及问题本质,浮于表面,因而审计揭示的一些问题年年都是“老面孔”,所提建议也缺乏针对性;有的存在面对问题不敢硬碰硬,避重就轻,回避矛盾,没有敢于担当的勇气和责任,对财政审计工作在全面深化改革中应发挥的作用存在困惑和迷惘,以致出现得过且过的思想,丧失了积极进取勇攀高峰的精神和勇气,更不要说具备什么创新意识;有的宏观意识和整体意识不强,存在着重微观轻宏观,只见树木不见森林,重事后监督轻事中、事前预防,财政审计监督的前瞻性、建设性作用发挥不够,不能很好地满足当地的科学发展需要。

    (二)财政审计的定位层次不高

    目前,财政审计的目标定位应是维护国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能上,要跳出传统财政财务收支审计的框框,在更高层次上发挥财政审计前瞻性、建设性作用。但是丽水财政审计离这个目标还存在较远差距。

  一是目前丽水财政审计还是关注于具体预算项目的资金收支、管理、分配和使用等微观环节,而没有从宏观的、系统的角度去分析政府出台的政策目标的实现情况,以及财政资金是否在实现政策目标中真正能发挥“四两拨千斤”的作用,以及对政策执行效果和财政资金使用绩效未进行有效评价。如财政审计对预算管理的审计监督中,由于审计组能力有限和投入力量的不足,也往往只审计预算执行这个中间环节,而对预算编制及决算“两端环节”延伸审计不够。以及很多时候,财政审计仍停留在“预算项目和财政资金”的审计层面上,而未能向揭示和评价相关“政策执行”优劣的审计层面上转型。

    二是目前丽水财政审计大多时候在问题的揭示还是停留在对问题就事论事的层面,由“事”到“制”的深度挖掘还不够,没有从如何深化财政体制改革中的深层次问题、提高财政资金的使用绩效水平等方面进行透彻剖析,离审计监督“横向到边,纵向到底”要求尚有一定差距。如近年来,大多数审计人员针对审计财政资金存量较多的问题,通常在原因分析时是从被审计单位的预算项目执行缓慢上考虑,而对问题背后的财政资金分配体制、政府性基金分配的部门化倾向、省级转移支付中专项资金过多等深层次的原因未涉及,如:在预算安排资金时,各预算单位上报预算时,对有的项目抱着“先争指标,再定最终需求,不争白不争”的心态,预算项目往往是经调研后再行申请调整项目或作为“机动资金”用于应急突发项目,以致整个预算项目的周期拉得很长,出现年终集中支付的现象,201312月份资本性支出金额占全年资本性支出28.76%。这种没有从根子上、从制度层面上解决问题的审计在一定程度上造成大多数单位都存在同类问题,以致被审计单位存在法不责众的心理,整改也就难以到位,对审计的权威造成了极大损害,这种现状不利于建立健康的财经秩序。

  二、解决财政审计难点的基本原则

  随着财政预算管理体制改革的不断深化,财政预算执行审计的内容也应与时俱进,不断更新。财政审计应坚持的原则主要有以下几方面:

一是实现全部政府性资金全覆盖审计的原则,实现分类管理,即重要的财政资金年年审,次要的财政资金实现轮审制,使每项财政资金在五年内至少审计一次,实现对各类财政资金审计面上的覆盖。

二是加强对财政资金所承担的政策开展审计。在政策审计时以是否有利于丽水经济社会发展为标准,从深层次剖析改革过程中发生的新情况和新问题。如:在对某县财政决算过程中,审计人员对各项招商引资政策进行审查,发现当地政府给高能耗、高污染产业巨额财政补贴,以致这类产业对当地可用财力的贡献几乎为零,甚至出现负数,为此审计组将这种情况撰写成审计专报上报市委、市政府,王永康书记和黄志平市长均对此情况进行批示,要求各县市主要领导对此问题引起重视,并适当修改对县市考核。

三是从微观到宏观,个体到整体,实现由“事”到“制”的深度挖掘。财政审计的主要任务是,从微观、个别的问题中来发现普遍性、共同性的问题,并剖析问题存在的深层次原因,从而推动有关部门建章立制,实现对具体财政财务业务行为的约束和规范。如2012年度,审计人员发现某单位财政结余资金较多,并且还存在逐年增长的行为;对此行为,审计人员对市本级全体单位的财政结余情况进行了审查,发现这是一个普遍性的问题。为此审计人员撰写了《九千多万元专项资金长期滞留在部门需引起高度重视》被王永康市长和陈瑞商常务副市长批示,促进市委办和市府办联合出台了《进一步加强市直财政资金管理的通知》,当年即清理回收各预算部门的财政结余资金3760万元。

三、解决财政审计难点的政策建议

(一)找准切入点,推动预算编制的科学合理

年初预算编制的好坏直接影响财政预算执行的结果,它也是预算执行审计的依据。在开展预算执行审计过程中,要以完善预算编制为目标,不断推动预算编制的更加合理;因此应从预算编制细化不够、预算科目之间互相窜用、部门经费苦乐不均、部分单位预算项目进度缓慢和财政结余资金较多等方面入手。

一是推动财政部门设计出科学合理的预算编制方案,从而增强预算编制的透明性,使各预算部门打报告要指标、找领导批条子成为历史,而是应在认真加强预算执行、改善财政资金管理上下功夫,使有限的财政资金用在刀刃上。

二是进一步加强财政部门对政府性基金预算编制、执行的管理力度,防止政府性基金“部门化”的倾向。年初在编制政府性基金预算时,暂时不能将基金预算分配到具体单位和项目时,财政部门应对此类资金进行监控,督促有关部门尽快细化预算,如确实无法细化,采取收回财政统筹使用安排的原则,避免通过编制一些短时间不可能实施或没有具体实施内容的项目来挤占宝贵的财政资金。如某市审计机关将发现的这类问题撰写成专报上报市政府,推动市政府出台了有关明确要求在编制政府性基金(专项资金)明细预算时各主管部门要将财政部门确定优先安排的重点项目列入预算,同时在每年九月份,将不能将预算细化到具体单位和项目的资金直接清理回收财政重新安排,从而提高了基金预算编制统筹性和科学性。

三是推动财政部门在编制部门预算时,应将预算项目指标细化到最终使用单位和具体项目,拨付资金时也直接从国库拨付到最终使用单位,尽可能减少财政资金拨付的中间环节,提高资金拨付效率。同时,尽可能避免从国库中将财政资金拨入财政专户进行二次分配的行为,这种行为规避了人大对年度预算执行情况的有效监督,使很多不合理的预算项目不能及时暴露在阳光下,使大量的财政资金沉淀在财政专户中成为了可能。如某县2012年地方公共预算收入和政府性基金预算收入只有67亿元,而财政专户中的年末结余资金就达到了10多个亿元,个别项目的结余资金沉淀在财政专户中已近十年。

四是推动财政部门加大财政结余资金统筹力度。要根据财政部《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》(财预[2013]372号)的规定,将财政结余结转资金是否在上年的基础上是否压缩15%以上、在2015年底时公共财政预算结余结转资金占公共财政支出的比重不得超过9%、政府性基金“当年收入、当年支出”及连续两年及以上预算执行率达不到80%的基金支出项目等列为审计重点,推动财政部门加大对财政结余结转资金的统筹使用力度,建立财政结余结转资金定期清理机制,防止出现一边大量财政资金结余、另一边大规模举债的问题,尽可能减轻政府经济建设的资金压力。

  (二)抓住特殊性,发挥“经济卫士”作用

管理出效益,粗放型的管理、低水平的管理必然造成资金的损失浪费。因此如何更加有效的对财政资金管理情况和对财政资金使用绩效情况开展审计是当前财政预算执行审计重中之重的工作。

一是审计机关应将财政间歇性资金把财政资金结余的有效控制和管理作为重点,推动政府及财政部门加强对财政间歇性资金的管理力度,通过统筹安排合理调度使原先闲置的巨额间歇性资金发挥积极作用,尽可能减少政府性投资建设项目的财务成本。

二是从财政资金的监管审计入手,防范资金损失浪费。一是近年来,有些地方城市化、工业化建设推进迅速,但是存在只重项目推进,轻拆迁安置等后续工作的问题,以致政府额外支付大笔拆迁安置费用。针对这种情况,审计人员多方了解情况,听取各方面的合理化建设并撰写成专报,引起市领导对此问题的高度重视,推进了安置进度。二是财政专项资金分配使用和管理制度不健全,专项资金中出现了小、多、乱的局面,使专项资金未发挥其“四两拨千斤”的效果,成为了一些部门、一些个人违规乱纪的温床。为此审计人员从制度层面入手,推动了市政府及相关主管部门先后出台了专项资金管理制度、加强财政资金实施意见、公务卡强制结算目录等制度,有效地遏制了资金的损失浪费;同时将发现的一批贪污腐败及渎职案件线索移送纪检、检察部门处理,刮起了一次审计小风暴。

(三)统筹审计力量和创新审计技术方法,提升审计质量和水平。

目前,随着公共财政体制改革的不断深入,要求审计人员在熟练掌握审计工作业务知识之外,还必须有开拓的视眼,有一定的宏观经济管理、法律法规以及其他综合知识。因此在鼓励审计人员提升自身素质的同时,在审计组中要根据全局审计人员专业特点及不同审计项目的重点合理安排审计人员,形成一个复合型的团队,使审计力量能发挥最大效率。

同时,在实施财政审计项目时审计组人员较少,对预算编制和决算“两端环节”延伸审计不够的问题。审计组应充分利用信息化技术,实现与金财工程、金税工程的衔接,研究计算机审计方法和手段,研究信息化背景下的财政预(决)算执行审计,适应技术发展给财政预(决)算执行审计带来的变化,并通过在财政预算执行审计电子分析平台中搭建和完善有效财政审计分析模型,实现财政预(决)算执行的全过程、全方位审计。如:财政审计人员可以根据预算执行情况来分析预算编制是否合理,从预算编制及拨付管理中来分析预算执行是否存在漏洞,并选择出重点预算项目或切块资金进行延伸审计,使审计组能够有的放矢,提高审计效率,节约审计成本。(作者单位:丽水市审计局)

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