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财政存量资金审计调查及思考
  文章来源:丽水市审计局 姚晓慧 发布日期:2016-06-14

    财政存量资金是指政府部门作为财政收入和支出的主体,在一个完整的财政预算年度中,因收入支出时间的错配而正常持有,收入超预算增长或收入延迟划拨而消极持有,支出计划不完善不可执行而被迫持有的财政资金。财政存量资金的表现形式主要有三种,一是国库存款,二是财政专户,三是预算单位结余。国库存款是指财政部在中央总金库中的预算资金,财政专户是指各级财政部门为核算具有专门用途的资金,在商业银行及其他金融机构开设的资金账户,预算单位结余是指纳入财政预算管理的预算单位在预算年度内,按照本级财政批复的部门预算,在当年预算执行结束后年终产生的结余。

    一、财政存量资金产生的原因

    1、预算编制不够科学化、规范化、透明化。

    以往的预算分配往往不够公开透明,一个单位能够争取到多少的财政资金、一个项目需配备多少财政资金才合适,没有科学统一的财政标准。一个项目能够安排多少资金,往往是讨价还价、各种力量博弈的结果,往往与项目的实际需求是不一致的。这就导致了不少部门单位在争取财政资金的时候,往往不考虑项目的实际可行性,夸大其词,先把财政资金争取来夯实自已的家底再说。有些项目就易造成资金争取到位,而实际根本无法开展,从而形成专项资金结余。

    2、财政预算执行不够到位。预算编制是按照预计的事项编制,而预算执行是按照实际的情况执行,年初预计情况和年中执行的实际情况的差异必然会形成一对矛盾,因此必然会产生结余和结转资金。财政资金的拨付是按进度进行,而预算单位则是按实际用款进度使用资金,一些项目建设进度比原计划慢,或是中途由于某些原因而暂缓执行,就都造成了各单位使用资金时因进度慢等原因出现暂时户头结余。

    3、预算资金支配权分散,难以统筹集中使用。现有存量资金分散在不同系统里,如财政专户的资金分散在各个商业银行,不同的预算单位又分别拥有各自无数的银行账户,这些多头开户的现象一定程度上造成了资金积存。还有国库单一账户上的资金存量,也使得部分资金长期呆在账中,成为不动产,降低了资金使用效率。

    二、盘活财政存量资金的意义

    在财政收入增幅下降,同时财政支出刚性需求稳固增长的矛盾下,盘活财政存量资金,既能缓解当前的供求矛盾,又能一举多得,意义重大。

    1、有利于缓解政府财力紧张,保证积极财政政策的顺利进行。目前我国经济正处于转型升级稳中提质、结构调整稳中有进的关键时期,积极的财政政策有助于帮助企业度过经济结构战略性调整的阵痛期,实现顺利转型和可持续发展。而积极的财政政策必然要以充足的财政收入为基础,在目前财政收入与支出矛盾的情况下,盘活财政存量资金无疑是最佳选择。盘活财政存量资金,可以替代加大税收征管、提高宏观税负等一系列增收措施,确保在国民税负不变的基础上实施积极的财政政策,集中有限的资金用于稳增长、调结构、促民生的重点领域和关键关节。

    2、盘活财政存量资金,可提高政府对财政资金的管理效率,增强政府的理财意识。2013年全国财政收入增速明显放缓,但政府账面资金却依然很可观。据统计,2010年、2011年、2012年仅国库存款的年平均余额就达到2.94万亿元、3.26万亿元、2.79万亿元,分别占当年全国财政收入的35.38%31.38%23.79%。财政存量资金账户余额如此巨大,可将国库存款的余额盘活起来,注入实体,用于改善民生,将有助于实现稳定、优质的经济增长;同时可提高财政资金管理效率,增强政府理财政意识。

    3、盘活财政存量资金,可以成为预算管理体制改革的推手。

    盘活财政存量资金,实现预算完整,是财政法治化的必然要求。大部分消极持有及被迫持有的财政存量资金的产生与预算管理不规范是有着直接的关系,收入延迟划拨、支出计划不完善等等都属于预算管理整个过程中某一环节执行不到位,从而导致财政资金节留在某一环节。通过盘活财政存量资金,把该用到哪个部门的钱就用到哪个部门,把该哪个时候用的钱及时拨付,可以反促预算执行者强化预算即是法的理念,积极发挥财政政策的作用,规范预算收入、支出、调整等各个环节的执行,完善预算制度。

    三、如何盘活财政存量资金

    在当前财政收入增长缓慢,而支出需求不断上涨的矛盾下,将趴在账上闲置、浪费的财政资金收回,重新统筹安排使用,对提高财政资金效益,意义重大。政府应在保证财政资金及时支付和财政资金安全的前提下,将大量暂时存放在央行的国库存款和存放在各商业银行及其他金融机构的各级财政专户资金通过相应渠道有效利用起来。

    1、理顺财政体制改革,完善预算管理改革与约束机制,细化预算分配。

    一是重视财政收支预测和各种财政计划。及时、准确、科学地预测收入税源及支出预算情况,然后再综合宏观经济形势和历年数据来预测当年的财政收支的基本走势,进而在此基础上提出加强预算执行的具体工作措施。二是加强预算编制管理,进一步深化部门预算改革,规范预算编制程序。增加预算编制的完整性和透明性,提高预算编制的质量,减少预算支出的弹性和预算追加的随意性。增强编制预算的全局观念,把所有的财政资金都纳入编制范围,编制部门预算时则要结合部门单位的结余资金。三是加强预算执行管理,建立健全预算支出责任制度。对所有的收入和支出,必须严格按照编制好的预算项目执行,对预算部门和单位,严格按照预算项目和支出进度拨付资金,提高预算执行率。对于必需的预算调整,要科学严密,尽量减少盲目性和随意性。四是强化财政监督管理,建立健全覆盖所有政府性资金和全部财政运行全过程的监管机制,确保财政职能的有效发挥。重视财政资金拔出后的监督管理,跟踪问效,注意资金的使用情况和使用效果,对使用分配不合理的,要及时处理。

    2、优化支出结构,固化部门利益,减少资金沉淀。重构资金分配格局,打破原有的利益存量,合理分配财政资金,将财政资金合理分配到经济、社会的每个方面。确实有需要、确实可以执行,才投入财政资金,跨年度的项目,根据项目的进展程度来安排资金。然后把有限的财政资金集中起来,投入到稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。加大对拉动内需的投入,促进经济转型,满足群众需求。在规范国库资金管理方面,全面落实国库集中支付制度,进一步精简压缩专户数量,强化财政专户资金结余管理,加大专户资金统筹力度。

    3、清理压缩财政结余结转资金,财政收回结余资金统筹安排合理使用。对预计当年能够执行完毕的项目,要催促其加快进度,确保完当年执行完毕。对执行进度较缓慢,预计当年不能执行完毕,年底形成较多结余或结转的项目,要及时调整用于其他支出项目。安排了花不出去的钱,属于违规的钱,就要改变用途作为财政资金进行再次分配。对经清理确认已无法支出或不再需要支出的,统一收回总预算统筹合理安排使用。在合法、合规的前提下积极拓宽专项资金的使用范围,进一步减少专项资金沉淀。

    4、盘活财政存量资金,提高财政存量资金收益。国库的沉淀资金,在保证资金安全的前提下,通过各种方法提高资金效益。首先要对资金支付计划进行科学的预测,了解国库最低要留有多少资金,防止要花钱的时候没钱花。预测之后多出来的钱就要进行国库现金管理,通过操作提高它的效益。一种是可通过招标方式确定资金存储银行及存款收益率,比如目前财政部正在进行的中央国库现金管理操作,是将中央国库余额存款由央行转入商业银行。据了解,央行为国库存款支付0.36%的利率,但将国库资金通过对商业银行招投标操作,利息在6%左右。还有浙江省义乌市也是在资金集中统管的基础上,提高财政结存资金定期与活期比率,引入通知存款,从而取得较高的利息回报。另一种是盘活存量间隙资金,探索以财政存款转换贷款的模式,通过调度各种财政存量资金和其他间隙资金,以此为条件从银行取得低利率的贷款,从而减少政府性债务利息支出,提高存量资金的使用效益。    

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