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浅析涉农资金绩效审计
  文章来源:丽水市审计局 发布日期:2016-07-08

1章绪论

农业是天下之本。古语有云:“民之大事在农”,唐朝房玄龄在《晋书》中提及:“务农重本,国之大纲”。意思是说农业丰收则百姓基础夯实,农民富裕则国家繁荣昌盛,农村稳定则社会长治久安。尽管随着经济的不断发展,农业在我国国民经济中的比重已经减少到11%左右,但是任何时候,农业的重要性都不能动摇。正因为如此,党和政府尤其重视农业、农村、农民问题,从80年代初至今年,先后发出16一号文件涉及三农问题,出台了一系列重要政策。

 然而,随着党和政府对“三农”问题的重视,财政支农投人的不断增长,农民物质生活和精神水平的不断改善,在财政支农政策执行中仍存在一系列很现实的问题。这些问题极大地制约了财政支农政策在促进农业生产发展和农民增收等方面发挥积极作用。 

1.1研究背景

李克强总理在2014年所做的政府工作报告中指出:“农业是扩内需调结构的重要领域,更是安天下稳民心的产业。要坚持把解决好“三农”问题放在全部工作的重中之重,以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心,推进农业现代化。”

今年1027日,国务院印发《国务院关于加强审计工作的意见》(以下简称:《意见》)。《意见》对审计工作提出了总体要求,即要对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况,以及公共资源、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖,促进国家治理现代化和国民经济健康发展。

1.2  涉农资金现状

(一)          地方财政收入来源匮乏,支农配套资金投入困难。

从我国1994年以来的财政体制改革以来,虽然改革存在循序渐进式发展,但是在是事权与财权划分,地方的事权与财权不一致等方面仍旧存在突出问题。特别是在支农资金的投入中,一方面中央转移支付资金的返还不够到位和分税制“一刀切”的制度,加重了落后地区的财政困难局面;另一方面,地方财政存在小税种征管难、波动大,收人弹性低,征收潜力小等问题,不能长期有效得构建连续得完善地方支出需要的体系和规模,故而国家财政支农支出的大头仍在地方,而来源却主要依靠中央和省级政府转移支付。

然而,从实际情况看,国家涉农投资支出的结构仍存在供需矛盾。以2014年度公布的2013年度国家统计公报为例,农林牧渔业投资额虽已比上年增长了32.4%,但仍旧仅占年度总投资额的2.66%,远远低于对第二产业及第三产业的投入。

2013年分行业固定资产投资(不含农户)及其增长速度

单位:亿元

行      业

投资额

比上年增长%

总   计

436528

19.6

农、林、牧、渔业

11611

32.4

采矿业

14750

10.9

制造业

147370

18.5

电力、热力、燃气及水生产和供应业

19744

18.4

建筑业

3737

1.4

批发和零售业

12695

30.0

交通运输、仓储和邮政业

36194

17.2

住宿和餐饮业

6001

17.5

信息传输、软件和信息技术服务业

3216

19.5

金融业

1250

35.3

房地产业

111424

20.3

租赁和商务服务业

5922

26.1

科学研究和技术服务业

3149

27.2

水利、环境和公共设施管理业

37598

26.9

居民服务、修理和其他服务业

2037

20.8

教育

5486

19.1

卫生和社会工作

3184

21.7

文化、体育和娱乐业

5251

23.0

公共管理、社会保障和社会组织

5908

-2.3

     (二) 涉农资金管理部门众多,资金管理职能弱化。

财政涉农专项资金管理部门众多,故而各个部门之间难免存在综合管理弱化现象,在项目立项方面积极,在资金管理方面消极;在下达使用方面积极,在实际效益方面消极;在遍地开花方面积极,在集中财力办大事方面消极。

2013年度XX市本级涉农资金审计项目为例,仅仅一个“中低产造地改田项目”,便有来自中央和省级财政、国土、农业部门“沃土工程”、“测土配方施肥工程”、“高标准农田建设质量提升工程”等不同口径下达资金362万元,资金管理部门众多,下达如“撒胡椒面”多而散,难以形成系统合力,难以充分发挥综合效益。

(三)涉农资金项目管理落后,缺乏有效监督。

同时,涉农资金监督检查力度不够,资金在使用过程中,被截留、 挤占、挪用的现象较多。

2013年度XX市涉农资金审计调查为例,便存在多头申报,获取财政补贴593.46万元;虚报材料,骗取财政资金533.91万元;部分单位和人员挪用资金143.24万元等违法违规案件。同时,也存在主管部门对个别企业申报资格审核不严、对农民合作社的财务管理不到位、对验收审核不严等管理类问题。

2章 涉农资金绩效审计理论

2.1 涉农资金绩效审计的概念

涉农资金审计系绩效审计范畴。“绩”,中国汉语字典释义——字从糸,从责,责亦声。东汉·许慎《说文》中指出“绩,缉也。从糸,责声。”“责”意为“利息”,引申为“还本付息”。“糸”指“丝帛”。本义为“古代公家把原料半成品和机器设备借贷给百姓。家家户户有了这些生产资料就可以开展生产自赎。交足了纺织产品,机器设备就成为私家财产。故而,百姓有了生业,国家也有了布帛库存”。笔者认为,此意很形象得反映了资金使用评价的准绳,需从成本与回报两方面入手,综合评价资金的使用成果。

另一方面,“效”,中国汉语词典释义——字从攴,从交,交亦声。“攴”意为“出力”。“交”本义为“相交”、“相错”,引申为“较量”、“比武”。“交”与“攴”联合起来表示“竭力较量”。本义为竭力较量,后引申为竭力、尽力、竭尽所能、贡献一切。唐·魏征《谏太宗十思疏》中有言“信者效其忠”,故而涉农资金下发的各类支农惠农政策,其表现出来,是否百姓真的得到了实惠,是否企业又适当的给予了政府回报?

2.2 涉农资金绩效审计的目的及特点

涉农资金效益审计的目标大体可分为六类。一是合规性,即农业专项资金项目的管理和使用都要符合有关政策及法律法规的要求。二是合理性,即农业专项资金项目的申报和设立双方符合国家发展规划和产业政策,是否符合农业发展需要和农民群众利益。三是经济性,即是否以最低费用取得一定质量的资源。四是效率性,即是否能够以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出。效率反映出项目建设和经营活动的技术水平和管理水平。五是效果性,即指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。六是环保性,即专项资金建设完成的项目要有利于保护环境和改善农业生态环境。

而笔者认为,最直观的目标即初级目标应定义为广义上的效益性。

3章 涉农资金绩效审计角色分析法

3.1 角色分析法的定义

角色,首先是一个社会学概念。角色理论最早由美国芝加哥学派的米德引人到社会学中。美国人类学家林顿是角色理论的重要贡献者,他把角色定义为一组在任何特定场合均作为文化构成部分提供给行为者的规范。即,角色是社会文化塑造的产物,其表演是按照文化所规定的剧本按部就班进行的。

社会学中的“角色”与“身份”、“地位”等概念相似却明显不同,它是取决于一定的文化价值体系、其规范和行为模式与人们的社会地位和身份相一致。也可以说,其依据于人们行为, 是社会人际交往的基础。身处特定文化下的人们对于既定角色总是有某种期望,如果一个人的行为与其所扮演的角色有出入,社会就会将其视为异类。因此,只要生活在社会中,人们往往会不自觉地角色化

而法律中的“角色”,则是更为严谨的个体。是法律制度中占据着一定法律地位,同时执行相应法律职能的职业个体及其行为规范。是法律规范结构中的最小单位,具有将法律中组织与行为联结起来的特殊功能。

3.2 涉农绩效审计的“角色分析法”

本文所述的“角色理论”,是以社会经济活动发生的先后顺序为轴,以涉及人物个体的实施环节为具体坐标,勾勒出的一副社会经济角色图表。

在涉农资金审计过程中,大体可将涉及的“角色”个体分为:项目申报者、立项审核者、资金下拨者、项目实施者、项目验收者及绩效复核者六大类。

 

 

即开展针对上述六大类不同角色所处的社会关系及项目职责,对实施环节进行有效拆分,分析不同角色的利益驱动及所处风险点,进而进行有的放矢的绩效审计。

3.3 “角色分析法”的具体应用

3.3.1经济人理论在角色分析法中的应用

分析始终离不开一些基本的前提假设,科学研究如此,实际操作亦如此。经济学的基本假设将人性解释为经济现象和活动的基本出发点。

根据经济人假设,我们可以认为人是理性的,会为自身谋取更好的经济利益,故而以经济人作为角色分析对象,在涉农绩效审计中显得尤为重要。

3.3.2角色分析法的具体应用

(一)以角色为出发点,防范项目风险。

以“项目申报者”为例,该角色在社会经济中,试图通过何种手段达到利益最大化的目的,是角色分析的重中之重。一类为合法合规申报项目者,其个体本身有强烈的项目意愿,其项目恰好符合国家政策导向,所谓申报项目系其锦上添花之作,政策补贴予否对其投资额本身不占绝对性作用,该个体仅需通过自身的构建经营便可获得社会经济效益。另一类为觊觎政策补贴资金,以获取财政涉农奖补为主要目的,以经营项目本身为辅助目的,故而对于项目是否获得立项审批、政策奖补是否给予及着重关注,若无该补贴资金则项目本身难以运转,或仅靠补贴资金为其获利点,故而容易出现利益输送点即风险点,系绩效审计中应着重关注的。

(二)以角色为出发点,防范职务风险。

以“立项审核者”为例,该角色在社会经济中,试图以何种方式获得额外利益,是角色分析不可或缺一环。一类是项目本身符合申报资质,但在众多申报单位中,何故选择该项目审核通过,是否存在“握权寻租”,是否存在“暗箱操作”,是否存在“贪腐行径”,均为绩效审计的重点;另一类项目本身便不符合申报资质,对于已经审核通过的项目,审核者处于何种考虑将其纳入立项范围,是否存在“私相授受”,是否存在“利益输送”,是否存在“滥用职权”,亦为绩效审计的重点。

综上所述,角色分析法的核心便是获取样本,分析角色,剖析利益,发现风险点,进而追本溯源,衡量绩效。(丁盛霞)

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