构建农村审计服务新农村建设长效机制的思考

缙云县农业局 厉官进   缙云县审计局 张子方

转变农村审计服务方式是新时期有效促进农村财务管理规范化、制度化建设，化解农村矛盾，维护村级集体经济和农民权益，保持农村稳定的重要手段。因此，在新时期迫切需要构建审计服务于新农村建设的长效机制，开展有效的维护村级集体经济利益和农民权益。本文试从农村村级集体经济的运行特点，从传统的事后审计监督转变为审计服务于新农村建设发挥作用，规范村级民主管理及其审计实践方面作点探索。

一、充分分析了解农村村级集体经济的现状与特点。

村级集体经济从表面看是一个经济问题，实质是一个严肃的政治问题，更是依法治国中的一个突出问题。随着社会主义新农村建设和城乡统筹步伐的加快，以及农村经济的快速发展，特别是国家对农村基础设施投资力度的不断加大，农村建设项目日益增多，农村土地被大量征用，村级集体收入也不断增加。近些年来，在农村中出现贪污、受贿、侵占、挪用集体经济等问题日益突出与复杂。根据丽水市缙云县统计，2001年度至2006年度642个行政村，五年经济年报统计数据和调查分析，农村村级集体经济呈现：“收入比重低并且下降，十万元以上收入的村减少、贫困村和薄弱村数增加。

（一）村级集体经济占农村经济总收入比重低且下降

缙云县是“八山一水一分田”地貌，是典型的人多地少（人均耕地仅0.42亩），是浙江省24个经济欠发达县市之一。2006年农村经济总收入996062万元，其中：村级集体收入5641万元；村级集体收入仅占农村经济总收入的0.57%；2001年年农村经济总收入336993万元，其中村级集体收入3186万元，村级集体收入仅占农村经济总收入的0.95%；五年来农村经济收入增加了2倍，而村级集体收入下降了0.35%。

（二）村级集体经济年收入十万元以上的村数减少

2006年村级集体经济年收入十万元以上的村77个，占642个行政村的12%。2001年村级集体经济年收入十万元以上的村90个，占642个行政村的14%。五年来，村级集体经济年收入十万元以上的村减少了13个。

（三）村级集体经济贫困村、薄弱村居高不下逐年增加

村级经济年收入一万元以下村数从2001年的278个，增加到2006年的311个；2001年无收益的村252个，增加到2006年的261个。五年了来，一万元收入以下村数增加了33个，无收益增加了9个，一万元收入以下的村占48.4%，贫困村、薄弱村居高不下逐年增加。

（四）村级集体经济发展艰难

根据缙云县村级集体经济发展现状看，整体实力十分薄弱，无钱办事比较突出，特别是从当前农村基层干部队伍素质和经济大环境等主客观条件分析看，主要存在几个方面。一是村级经济底子薄弱发展水平不平衡。贫困村、薄弱村大多地处偏僻山区。而村级集体经济年收入在10万元以上基本分布在城镇、城郊区附近。二是农村基层组织班子建设难以健全，议事监督工作机制不完善、缺少一个好的带头人。农村精英大多外出务工经商，人才缺乏。干部素质不适应，大多文化层次较低，对市场经济知识知之甚少，发展思路不明确，尤其是缺少一个好的带头人。少数村主要干部闹不团结，什么事都干不了。三是农村集体以土地为主资产的所有权、占有权、使用权、经营权、收益权没有真正体现。农村双层经营责任制，村级统一经营项目少，农业和农村经济结构不合理农业综合效益不高。尤其是国家在征用土地时以强制低价征用，垄断经营高价销售，使农村集体土地所有权、占有权、使用权、经营权、收益权成为空谈。四是村级经济难以支持新时期新农村建设的公益性事业增长。作为农村最基层组织，上面千条线，下面一根针，村级所承担的各项社会公益事业职能多。如：计划生育五保户抚养、征兵优抚、水库维护、山林抚育、电力通信、道路、医疗、村庄整治等生活保障功能和公益事业都需要资金投入，村级经济特别是经济欠发达地区的贫困村和薄弱村更难。五是政府政策导向和资金投入严重不足。近几年，政府对新农村建设资金投入逐年增加，但是对村级经济发展政策宣传导向和资金扶持严重不足，与支出极不相协调。

二、农村集体经济审计特有的自身特点和存在的问题

（一）农村集体经济审计涉及范围面广量大。

农村集体经济审计涉及财务收支、债权债务、集体土地征用、集体企业改制、政府各种扶持拨款、农村各业生产经营的发包管理、集体资产的管理使用、农民负担监督、土地承包、另加农村建设项目的多样性以及群众要求审计的其他事项等等。各级政府每年用于缙云县支农各项资金5000多万元，其中有大部分涉及到村级集体经济，因此范围面广量大，情况问题复杂。

（二）农村集体经济审计是中国特色的一种特殊审计形式。

农村集体经济审计具有国家审计和内部监督的双重属性。农村集体经济审计具有行政行为、执法行为。农村集体经济审计的行为本身就是一种政府委托和农村集体经济组织委托的行为。农村集体经济审计是政府运用审计手段保护农村集体经济和农民利益的一种行为。农村集体经济审计的主管机关是各级农业行政主管部门。农村集体经济审计既可以行使国家审计、内部审计和社会审计的某些职能，他是中国特色的一种特殊审计形式。

（三）农村集体经济审计存在的主要问题

在农村集体经济审计实践中，目前还存在着许多问题。一是农村审计理念与新农村建设不相适应。农村审计仍然停留在事后监督范畴，传统的事后审计监督观念根深缔固，与新时期相适应的审计服务理念尚未建立。二是审计组织机构权威性较弱。目前，农村集体经济审计机构设在农业部门，没有机构、编置，农村审计和经营管理是两块牌子，一套人马，肩负着农村经济管理、土地承包管理、统计、专业合作社等各种职能，农村审计力量尤其显得严重不足。同时在政府机关或农村干部心目中认为审计是国家审计局工作范畴，农村集体经济审计机构设在农业行政主管部门，许多干部群众还比较陌生。三是审计人员业务水平与审计职能不相适应。目前，农村审计人员是农经干部兼职，没有专职审计人员，业务水平不能与农村审计职能相适应。四是农村基层干部素质偏低，执行财务制度不严。有的村干部直接经手现金的收支，出现收入不入帐，支出无经手人无用途说明，一人包办代管，一人说了算，会计、出纳形同虚设。有的村票据管理不严，业务支出用白条入账，没有取得有效发票。有的村报帐不及时，记帐不及时，财务帐目混乱不清，不能正确反映财务收支的情况，财务会计档案管理混乱。五是农村审计工作手段缺乏措施力度。农村存在的复杂情况和问题，国家审计机关往往是难以碰到的；特别是遇到村主要干部闹矛盾、不团结，经济责任较轻、经济数额较少，责任人既不是党员、又不是主要干部等问题。村干部不配合、不支持，采用法律法规构不上处理条件，纪律监察也难以入手。这种看起来问题虽小的事，但在农村若不及时解决，将直接影响干部群众关系，影响整个行政村今后工作的开展和该村的安定问题。针对这种复杂问题，目前只有依靠行政力量认真做好思想工作尽量妥善解决，比较有效解决问题的方式方法还有待进一步的探索。

三、构建农村审计服务新农村建设长效机制的思考

（一）充分认识农村审计服务新农村建设工作的重要性和紧迫性。

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，是建设社会主义新农村的重要基础。开展农村集体经济审计是对农村集体资产和经济活动实施行政监督的重要举措，有利于规范村级财务管理，保障集体资产的安全与完整；有利于维护广大农民群众的物质权益和民主权利，加强农村党风廉政建设和反腐败工作；有利于构建农村和谐社会，促进农村改革发展与稳定。各级各部门要充分认识加强农村集体经济审计工作的重要性和紧迫性，采取有效措施，健全审计机构，充实审计人员，保障审计经费，切实加强农村集体财务审计工作。认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》、《浙江省农村集体经济审计办法》、浙江省人民政府办公厅《关于加强农村集体经济审计工作的意见》。转变传统的事后审计监督观念，建立与新时期相适应的农村审计服务理念，加强农村审计服务，大力推进农村集体财务管理规范化、制度化，促进社会主义新农村建设。

（二）加强对涉农资金的审计，维护集体和农民利益，促进新农村建设。

重点对国土资金审计，揭露和查处违法批地，乱占滥用耕地，违法圈占农村集体土地，擅自转让土地使用权，违规减免国土资金，压低地价招商引资以及挤占挪用土地出让金、征地补偿费、损害农民利益等问题，促进加强土地管理，切实保护农民耕地。加强扶贫资金、农业综合开发资金等农业专项资金审计，揭露和查处挤占、挪用、借用、滞留、拖欠农业专项资金，配套资金不到位，将农业专项资金改变为有偿使用资金等问题，保证农业专项资金发挥作用。加强水利建设项目审计，揭露和查处挤占挪用项目资金、虚假招投标、虚报工程造价以及损失浪费等问题，促进提高水利资金使用效益，加强防汛抗旱和减灾体系建设，夯实现代农业发展的基础。加强对水土保持、农村生产支出、产业结构调整等各项涉农资金的审计，促进合理使用，发挥应有效益。

（三）强化农村审计调查，促进国家惠民政策的贯彻落实。

通过开展审计调查，监督检查国家政策执行和落实情况，充分了解农业中出现的新情况、新问题，为国家制定和调整农业政策提供依据。农业资金政策性强、涉及面广，在审计界定上，对有明确具体政策规定的要严格按政策规定处理；对没有具体政策规定的，要综合分析，客观公正地提出处理意见；对政策规定不完善或没有明确政策规定的情况，要摸清情况，如实上报，以利于问题的明确和统筹解决。

（四）探索农业效益审计的新路子，促进提高涉农资金使用效益。

要实行财政财务收支的真实合法与效益审计并重，逐步加大农业效益审计的分量。在各项涉农资金的审计中，要向资金使用效益情况延伸，对照资金使用目标和有关农业、农村经济政策，检查资金使用的经济性、效益性、效果性。要深入揭示“重要钱、轻管理”，挤占挪用资金，套取骗取项目资金，急功近利追求短期收益和管理不善造成损失浪费等问题。要认真分析影响涉农资金使用效益问题的深层次原因，提出审计建议，促进优化支出结构，提高资金管理水平，促进农业资金管理水平和使用效益的提高。

（五）坚持“审、帮、促”相结合，促进建立涉农资金管理长效机制

针对审计发现的问题，要帮助被审计单位分析查找原因，结合开展财务管理规范化活动，促进建立健全内部控制制度，逐步实行严格管理、规范管理。要根据涉农资金来源层次多、资金使用链条长、管理较为分散的特点，上下协调互动，加强相互配合，实行信息共享，对各级使用农业专项资金情况进行全程监控，建立资金管理的预警机制。

（六）创新工作方法，不断开拓为新农村建设服务的新途径。

要结合开展县、乡镇党政领导干部经济责任审计，促进领导干部依法行政，科学决策，履行经济职责，正确管理使用涉农资金。要根据涉农资金的走向和现行的“乡财县管、村财乡代管”管理体制，延伸审计和审计调查乡村财务，揭示和预防审计结果的宣传和公告，充分利用审计信息、审计结果公告以及新闻媒体等，对认真落实新农村建设各项政策措施的地方和单位予以肯定和反映，宣传推广典型经验和做法；对弄虚作假、挤占挪用、损失浪费、贪污腐败等违法违规问题予以曝光。促进建立和完善新农村建设的诚信环境和舆论氛围。     要按照农业部、国务院纠风办《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》（农经发[2005]12号）精神，把村干部任期和离任经济责任审计作为一项制度严格执行下去，对经济活跃的村要坚持每年审计一次。要加大对违法违纪行为的查处力度，对违法违纪构成犯罪的，一定要追究刑事责任；对审计中发现党员违法违纪不构成犯罪的，纪监部门要公开处理，并向群众公告处理结果。对非党员违法违纪不够成犯罪的，公安部门要按照治安处罚的规定，除追回损失外，还要按规定予以治安处罚，不能不了了之。

进一步规范农村审计项目、内容、规则、程序等，切实尊重广大村民群众的意愿。规范农村财务制度，规范财务公开与村级民主理财，实行村集体项目建设的招投标制和决策审计制。不断推进农村基层民主政治建设。农村集体经济审计必须做到程序、结果民主公开。实施审计要召开村双委、村民代表大会，推选正直公正、熟悉财务知识、有一定威信的村民代表自始至终参与陪审，审计全过程做到民主公开，审计结果公开。

（七）建立与职能相匹配的有权威的农村审计机构和专职队伍

农村审计工作，面广量大，政策性强，需要建立一个有权威的工作机构，需要一支既懂政策法规，又熟悉经济管理的审计工作队伍作保证。改变农村集体经济审计机构没有编置，农村审计和经营管理两块牌子，一套人马，力量严重不足的问题。各级领导应有强有力的支持，赋予以较大的处置力度和权力。因此，应建立与工作职能相匹配的有权威的农村审计机构和专职队伍。

（八）加大农村审计培训力度，提高审计人员的业务能力”